با توجه به بیان شرایط داوطلبان و تبیین نحوه‌ی برگزاری انتخابات در قوانین انتخاباتی، چه ضرورتی به نظارت بر انتخابات وجود دارد؟ قانون اساسی مردم را بر سرنوشت اجتماعی خود حاکم دانسته و برای آنان حق تعیین سرنوشت قائل شده است. آیا نظارت استصوابی نافی حق حاکمیت مردم نیست؟ توجه به اصل برائت، آیا می‌توان صلاحیت داوطلبان را با استناد به دلیل غیرقضایی رد کرد؟
این روزها و همزمان با روند بررسی صلاحیت‌ها، سؤالات متعددی پیرامون فرآیند نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مطرح است که ارائه پاسخی اقناعی و فراتر از جنجال های سیاسی به هر یک از آنها امری ضروری به نظر می‌رسد. مباحث یاد شده در ادامه، تلاشی است در این راستا.
اما اینکه؛با توجه به بیان شرایط داوطلبان و تبیین نحوه‌ی برگزاری انتخابات در قوانین انتخاباتی، چه ضرورتی به نظارت بر انتخابات وجود دارد؟
همان طور که در متن پرسش به آن اشاره شده، برای داوطلبان شرکت در انتخابات، قانون اساسی یا عادی شرایطی را پیش‌بینی کرده است. شرایط داوطلبان ریاست‌جمهوری نیز در اصل 115 قانون اساسی بیان شده است. شرایط داوطلبان مجلس شورای اسلامی و همچنین مجلس خبرگان رهبری در قوانین مربوط به هر کدام ذکر شده است. با وجود این، نظارت یک مرجع بی‌طرف و بی‌غرض بر روند انتخابات ضروری است.
افزون بر این مطالب، فلسفه‌ی نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم میان داوطلبان، جلوگیری از تخلفات و خطاهای برگزارکنندگان انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلف، تقلب و خطای مجری قانون متحمل باشد، نظارت بر اجرا نیز لازم می‌آید. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به منزله‌ی (متولی) عهده‌دار وظیفه‌ی نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به منزله‌ی (ناظر) تعیین میشود تا بر کار متولی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت‌کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیت‌نامه، فردی را به عنوان ناظر تعیین می‌کند.
در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت از اهمیت زیادی برخوردار است. قانون اساسی نظارت متقابل را برای قوای سه‌گانه‌ی کشور پیش‌بینی کرده است. بدین صورت که مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی دارد؛[1] قوه‌ی قضاییه از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت می‌کند[2] و رئیس‌جمهور نیز به عنوان پاسدار قانون اساسی، بر قوای دیگر از نظر اجرای صحیح قانون اساسی نظارت می‌کند.[3] با وجود اینکه وظایف هر یک از قوای سه‌گانه در قانون به روشنی بیان شده است، اما این مسئله اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نمی‌سازد و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوءاستفاده یا خطاهای احتمالی، مسئله‌ی نظارت را مطرح کرده است. این در حالی است که قوای سه‌گانه‌ی کشور، مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند. نفی نظارت بر اجرای قانون به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجراست. آیا هیچ فرد عاقلی می‌تواند احتمال این امور را منتفی بداند؟
ممکن است گفته شود اگر در انتخاب مجریان قانون دقت شود تا افرادی عادل، امین و با تقوا برگزیده شوند؛ در این صورت، نیازی به نظارت نیست، زیرا اوصاف مذکور مانع تخلف و تقلب میشود. اما باید توجه داشت که اگرچه ویژگی‌هایی همچون عدالت، امانت‌داری و پارسایی، ضمانت اجرای بسیار خوبی برای جلوگیری از تخلفات عمدی است؛ ولی نمی‌توانند مانع از خطا، سهو و اشتباه شوند. آنچه می‌تواند سدی در برابر این امور شود، تنها عصمت است که افرادی عادی فاقد این خصلت هستند. افزون بر این، احراز عدالت، امانت و تقوا بسیار دشوار است و در این گونه موارد، به ظاهر افراد اعتماد میشود.
·رابطه‌ی نظارت استصوابی با حق حاکمیت مردم
قانون اساسی مردم را بر سرنوشت اجتماعی خود حاکم دانسته و برای آنان حق تعیین سرنوشت قائل شده است. آیا نظارت استصوابی نافی حق حاکمیت مردم نیست؟
در اینکه مردم بر سرنوشت اجتماعی خودشان حاکم هستند، بحثی وجود ندارد. اصل 56 قانون اساسی در این باره می‌گوید: (حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرفی که در اصول بعد می‌آید اعمال می‌کند.)
اصل ششم قانون اساسی نیز گفته است: (در جمهوری اسلامی ایران امور کشور بر اساس آرای عمومی اداره میشود...) به بیان دیگر، در جمهوری اسلامی ایران (میزان رأی ملت است.) همان طور که در متن پرسش آمده است، نظارت استصوابی به معنای اعطای (حق وتو) به شورای نگهبان است و برخی اشخاص می‌گویند چرا باید به عده‌ای خاص این اختیار داده شود که پس از برگزاری انتخابات و اعلام نتایج آن، آرای مردم را باطل نمایند و انتخابات را بی‌اعتبار اعلام نمایند؟ در پاسخ به این پرسش باید گفت: از نظارت استصوابی دو برداشت متفاوت به شرح زیر ارائه میشود:
1. نظارت با حق مصلحت‌اندیشی ناظر
بر اساس برخی تعبیرها و تعریف‌ها از نظارت استصوابی، حق مصلحت‌اندیشی در تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان یا ابطال نتیجه‌ی انتخابات برای ناظر وجود دارد. بعضی حقوق‌دانان در بیان مفهوم نظارت استصوابی چنین می‌گویند: (منظور از نظارت استصوابی این است که اعمال حقوقی زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاحدید ناظر انجام میشود.)[4]
برخی مدافعان نظارت استصوابی نیز همین معنا را برای نظارت مذکور در اصل 99 بیان می‌کنند. اینان می‌گویند: (نظارت استصوابی آن است که مجری نمی‌تواند کاری را بدون نظر، اذن، تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کاری را بدون تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد، صحیح و نافذ نیست.)
همان طور که در عبارات نقل‌شده‌ی بالا مشاهده میشود، این افراد معتقدند به واسطه‌ی نظارت استصوابی، اعمال مجری انتخابات زیر نظر مستقیم و با تصویب و (صلاحدید) ناظر انجام میشود. بر اساس این تعریف، ناظر حق مصلحت‌اندیشی دارد و این مطلب می‌تواند شورای نگهبان را بر آرای عمومی مسلط سازد. حق مصلحت‌اندیشی می‌تواند ابتکار عمل شورای نگهبان را تا آن حد بالا ببرد که آنچه را صلاح بداند تأیید و آنچه را به مصلحت نداند تکذیب نماید. بدون شک این معنا از نظارت استصوابی با فلسفه‌ی نظارت و روح اصل 99 قانون اساسی مغایرت دارد و با حق حاکمیت مردم در تناقض است.[5]
2. نظارت بدون حق مصلحت‌اندیشی ناظر
در معنای دیگر، نظارت استصوابی به معنای آن است که ناظر باید اقدامات مجری انتخابات را با قوانین موجود تطبیق دهد؛ هر گاه اقدامات انجام‌شده را مغایر با قوانین ببیند، آنها را ابطال و در صورت انطباق با قوانین، آنها را تأیید نماید؛ بدون آنکه مجاز باشد در تأیید یا رد اقدامات انجام‌شده مصلحت‌اندیشی کند یا در کارهای اجرایی انتخابات مداخله نماید. نظارت استصوابی به این معنا، با حق حاکمیت مردم سازگار است؛ زیرا ناظر، اختیارات خود را از قانون می‌گیرد و قانون نیز مصوب نمایندگان مردم است. در این معنا از نظارت، بر این نکته تأکید میشود که ناظر استصوابی نمی‌تواند در اقدامات اجرایی دخالت کند و جای مجری یا متولی را بگیرد.[6] همان طور که اشاره شد، در نظارت استصوابی، اقدامات مجری باید به تأیید و تصویب ناظر برسد. هر گاه ناظر اقدام مجری را مطابق با قوانین تشخیص ندهد، آن را ابطال خواهد کرد. در این صورت، مجری باید عمل فوق را بر اساس قانون انجام دهد. ناظر در این مرحله مجاز نیست به جای مجری، عمل مورد نظر را اجرا کند.
· رد صلاحیت‌ها و اصل برائت
با توجه به اصل برائت، آیا می‌توان صلاحیت داوطلبان را با استناد به دلیل غیرقضایی رد کرد؟
اصل برائت از اصول مسلم شرعی و عقلی است و قانون اساسی نیز به صراحت آن را بیان داشته است. اصل 37 قانون اساسی می‌گوید: (اصل، برائت است و هیچ کس از نظر قانون مجرم شناخته نمی‌شود، مگر اینکه جرم او در دادگاه صالح ثابت شود.)
بنابراین در این مطلب تردیدی وجود ندارد، اما سخن در این است که مسئله‌ی بررسی صلاحیت داوطلبان هیچ ارتباطی با اصل برائت ندارد. نفی شایستگی برخی افراد برای انتخاب شدن، به معنای حکم به مجرم بودن آنان نیست. مواد 28 و 30 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی در مورد داوطلبی مجلس شورای اسلامی می‌گوید:
ماده‌ی 28: (انتخاب‌شوندگان هنگام ثبت‌نام باید دارای شرایط ذیل باشد: 1. اعتقاد و التزام به اسلام و نظام جمهوری اسلامی ایران؛ 2. تابعیت کشور جمهوری اسلامی ایران؛ 3. ابراز وفاداری به قانون اساسی و اصل مترقی ولایت مطلقه‌ی فقیه؛ 4. حداقل مدرک دیپلم و یا معادل آن؛ 5. نداشتن سوءشهرت در حوزه‌ی انتخابیه؛ 6. سلامت جسمی در حد برخورداری از نعمت بینایی، شنوایی و گویایی؛ 7. حداقل سن 30 سال تمام و حداکثر 75 سال تمام.)
ماده‌ی 30: (اشخاص زیر از داوطلب شدن نمایندگان مجلس محروم‌اند: 1. کسانی که در جهت تحکیم مبانی رژیم سابق نقش مؤثری داشته‌اند؛ 2. ملاکین بزرگ که زمین‌های موات را به نام خود ثبت کرده‌اند؛ 3. وابستگان تشکیلاتی و هواداران احزاب، سازمان‌ها و گروه‌هایی که غیرقانونی بودن آنها از طرف مقامات صالحه اعلام شده است؛ 4. کسانی که به جرم اقدام علیه جمهوری اسلامی ایران محکوم شده‌اند؛ 5. محکومان به ارتداد، به حکم محاکم صالحه‌ی قضایی؛ 6. افرادی که به فساد مشهور بوده و متجاهر به فسق باشند؛ 7. محکومان به حدود شرعی، مگر آنکه توبه‌ی آنان ثابت شده باشد؛ 8. قاچاقچیان مواد مخدر و معتادان به این مواد؛ 9. محجورین و کسانی که به حکم دادگاه، مشمول اصل 49 قانون اساسی باشند؛ 10. وابستگان به رژیم سابق از قبیل اعضای انجمن‌های شهر و شهرستان، وابستگان به تشکیلات فراماسونری و هیئت رئیسه‌ی کانون‌های حزب رستاخیز و حزب ایران نوین و اعضای فعال آنها، نمایندگان مجلس سنا و شورای ملی سابق، همچنین مأموران ساواک؛ 11. محکومان به خیانت و کلاهبرداری، اختلاس، ارتشا، غصب اموال دیگران و محکومان به سوءاستفاده‌ی مالی به حکم محاکم صالحه‌ی قضایی.)
با نگاهی گذرا به آنچه در قسمت موانع (ماده‌ی 30) ذکر شده است معلوم میشود که این موارد اغلب جرم هستند و روشن است که رد صلاحیت داوطلبان به استناد هر کدام از آنها، به دلیل و مدرک معتبر نیاز دارد و بدون دلیل نمی‌توان صلاحیت اشخاص را رد کرد. در این گونه موارد، می‌توان گفت که اصل، برائت است، مگر آنکه جرم شخص در دادگاه صالح ثابت شده باشد؛ اما در مورد شرایط انتخاب شدن (ماده‌ی 28) چنین نیست. مواردی از قبیل عدم التزام به قانون اساسی یا ولایت مطلقه‌ی فقیه برای هیچ ایرانی جرم نیست و اصل برائت کیفری نیز هیچ ارتباطی به آن ندارد. هیچ کس در هیچ دادگاهی به اتهام عدم التزام به قانون اساسی یا ولایت فقیه مجرم شناخته نمی‌شود. اگر هم صلاحیت کسی به این دلیل رد شود، به معنای مجرم بودن او نیست. قانون‌گذار به دلیلی لازم دیده است که کارگزاران نظام جمهوری اسلامی ایران به قانون اساسی این نظام معتقد و ملتزم باشند. حال اگر کسی فاقد این شرط باشد، صلاحیت وی برای انتخاب شدن رد میشود و این هیچ ارتباطی به اصل برائت کیفری ندارد.(برگرفته از کتاب شورای نگهبان، پرسش‌ها و پاسخ‌ها نوشته‌‌ی فرج الله هدایت نیا/برهان)
پی‌نوشت‌ها:
[1]ر. ک. به: اصول 54 و 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[2]ر. ک. به: اصل 174 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[3]ر. ک. به: اصل 113 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[4]سید محمد هاشمی، نظارت استصوابی، (نظارت شورای نگهبان انضباطی است...)، ص 38.
[5]همان، ص 40.
[6] در کامل‌ترین نوع نظارت، ناظر باید اقدام و ابتکار متولی را تصویب کند و هیچ گاه نمی‌تواند خود به ابتکار و اقدام دست بزند (ناصر کاتوزیان، حقوق مدنی (عطایا)، ص 225).
· بررسی صلاحیت‌ها و دو مرحله‌ای شدن انتخابات
آیا بررسی صلاحیت داوطلبان توسط هئیت‌های اجرایی و نظارتی موجب دومرحله‌ای شدن انتخابات نمی‌شود؟
در پاسخ به این پرسش باید گفت که در مورد انتخابات و برگزیده شدن نمایندگان مردم، سه مرحله‌ی متمایز با یکدیگر وجود دارد:
1. تعیین شرایط انتخاب شوندگان: این مسئله نخستین مرحله از انتخابات و بر عهده‌ی قانون‌گذار است که انجام شده است. هیئت‌های اجرایی یا نظارتی هیچ دخالتی در این مرحله نداشته و نخواهند داشت.
2. بررسی شرایط داوطلبان: از این مرحله می‌توان به (تشخیص شرایط) داوطلبان یاد کرد. آنچه در فصل پنجم قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی (مواد 45 تا 55) با عنوان (اعلام داوطلبی و رسیدگی به صلاحیت داوطلبان) آمده است، ناظر به همین مرحله است. هیئت‌های اجرایی و نظارتی، وضعیت داوطلبان و سوابق آنان را بررسی و از میان افراد ثبت‌نام‌شده، واجدین شرایط پیش‌گفته در قانون را تأیید و افراد فاقد شرایط را رد صلاحیت می‌کنند. آنچه معیار تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان خواهد بود، تنها شرایط و معیارهای مذکور در قانون انتخابات است و هیئت‌های اجرایی و نظارتی اجازه‌ی اعمال نظر و سلیقه‌ی شخصی ندارند.
3. انتخاب داوطلبان: انتخاب‌کنندگان با بررسی صلاحیت‌ها، سوابق سیاسی و توانایی داوطلبان، افراد مورد نظر خود را انتخاب می‌کنند و به آنان رأی می‌دهند. شرایطی که در قانون بیان شده، حداقل معیارهای نمایندگی است و فردی که صلاحیت او تأیید میشود، معیارهای لازم برای نمایندگی را داراست، اما روشن است که انتخاب‌کنندگان برای رأی دادن، معیارهای خاص خود را دارند. موانع سیاسی، برنامه‌ها و طرح‌های داوطلبان معیارهایی است که رأی‌دهندگان به آن توجه می‌کنند. برای تفکیک و تمیز مراحل سه‌گانه، از این مرحله می‌توانیم به (تشخیص صلاحیت‌ها) تعبیر کنیم.
آنچه موجب دومرحله‌ای یا دودرجه‌ای شدن انتخابات خواهد شد، وارد شدن هیئت‌های اجرایی یا نظارتی در مرحله‌ی سوم است. اگر مسئولان برگزاری انتخابات، از میان افراد واجد شرایط مذکور در قانون نیز دست به انتخاب بزنند و از میان آنان افراد شایسته‌تر (به گمان خود) را انتخاب نمایند و برای انتخاب به مردم معرفی کنند، بی‌گمان این کار بر خلاف قانون است و با حق حاکمیت مردم و حق آنان بر تعیین سرنوشت خویش مغایرت دارد و به دودرجه‌ای شدن انتخابات می‌انجامد.
تمیز و تشخیص لیاقت و صلاحیت داوطلبان، جوهر حاکمیت مردم و در اختیار ویژه‌ی آنان است و هیچ مقامی حق محدود کردن آن را ندارد. نظارت شورای نگهبان نیز نباید به گونه‌ای تفسیر شود که مرحله‌ی سوم را در بر گیرد. نظارت استصوابی نیز اگر به نحوی تعریف و تفسیر شود که دامنه‌ی آن به مرحله‌ی سوم کشیده شود، غیرقابل پذیرش است. آنچه سبب شد چنین تصوری ایجاد شود وجود عبارت (تشخیص صلاحیت) در برخی مواد قانون است. در ماده‌ی 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، مصوب 9 مرداد 1365 آورده شده است:
(هیئت مرکزی نظارت، بر تمامی مراحل و جریان‌های انتخابی، اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات، هیئت‌های اجرایی، تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حُسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.)
عبارت (تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی) در قانون فوق، موهم آن است که هیئت‌های اجرایی یا نظارتی در مورد صلاحیت و شایستگی داوطلبان (مرحله‌ی سوم) نیز حق تصمیم‌گیری دارند؛ ولی با توجه به توضیحات ارائه‌شده، این عبارت باید به (بررسی شرایط داوطلبان) معنا شود و حتی بهتر است به این عبارت تصحیح شود تا از هر گونه سوءتعبیری جلوگیری به عمل آید. قانون اساسی نیز این تعبیر را به کار برده، ولی پس از آن جمله‌ی دیگری را بیان کرده است که مانع چنین برداشت نادرستی شود. در بند 9 اصل 110 می‌خوانیم: (صلاحیت داوطلبان... از جهت دارا بودن شرایطی که در این قانون می‌آید...)
بنابراین اگر هیئت‌های اجرایی و نظارتی به صلاحیت داوطلبان رسیدگی می‌کنند، برای آن است که معلوم شود آنان شرایط مذکور در قانون را دارا هستند یا خیر و بیش از این اختیاری ندارند.
· اصل صلاحیت یا عدم آن
در بررسی شرایط داوطلبان اصل، صلاحیت داوطلبان است یا عدم صلاحیت آنان؟
گاهی گفته میشود اصل آن است که داوطلبان همه واجد شرایط هستند و صالح فرض می‌شوند، مگر آنکه خلاف آن ثابت شود.[1] بر این اساس رأی‌گیری در هیئت‌های اجرایی و نظارتی باید در مورد عدم صلاحیت باشد. برای رد صلاحیت داوطلب لازم است اکثریت حاضران جلسه‌ی رأی‌گیری، به عدم صلاحیت فرد رأی دهند. با توجه به اینکه آرای حاضران به موافق، ممتنع و مخالف تقسیم میشود، روشن است که برای رد صلاحیت داوطلب آرای بیشتری لازم خواهد بود.
گاهی نیز گفته میشود اصل، عدم صلاحیت داوطلب است و آنچه در مورد آن رأی‌گیری میشود (صلاحیت) آنان است و برای تأیید صلاحیت داوطلب، لازم است اکثریت حاضران به صلاحیت داوطلب رأی مثبت دهند و در غیر این صورت، صلاحیت وی رد میشود.
به نظر می‌رسد که رأی‌گیری در مورد صلاحیت یا عدم صلاحیت داوطلبان از اساس بی‌مورد است و مطلب نادرست طرح شده است؛ زیرا معیار تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان شرایطی است که در قانون آمده است و در هر مورد، مدارک و مستنداتی دال بر وجود یا نبود شرایط، مبنای عمل خواهد بود. اگر اسناد و مدارک قانونی (که پیش از این به آن اشاره شد) تحقیق شرایط لازم را در مورد داوطلب ثابت کند، صلاحیت او تأیید میشود و اگر اسناد و مدارک، حاکی از عدم تحقق شرایط در وی باشد، صلاحیت او رد میشود. در مورد داوطلب، راجع به تک‌تک شرایط با توجه به اسناد و مدارک قانونی تصمیم‌گیری میشود و اینکه در مورد او صلاحیت یا عدم صلاحیت به صورت کلی رأی گرفته شود صحیح نیست.
·ابطال انتخابات و رأی مردم
چرا به شورای نگهبان حق ابطال انتخابات در برخی حوزه‌ها اعطا شده است؟
پیش‌تر اشاره شد که نظارت سه رکن دارد؛ نظارت‌کننده، نظارت‌شونده و موضوع نظارت. ناظر بر انتخابات، شورای نگهبان است و نظارت‌شونده، نهاد برگزارکننده‌ی انتخابات، یعنی قوه‌ی مجریه است که مسئولیت‌های فراوانی دارد؛ اما شورای نگهبان بر هیچ کدام از اقدامات آن نظارتی ندارد. از میان مسئولیت‌ها و اقدامات قوه‌ی مجریه، تنها نحوه‌ی برگزاری انتخابات زیر نظر شورای نگهبان انجام میشود. بنابراین موضوع نظارت، برگزاری انتخابات است. با این بیان روشن میشود که موضوع نظارت شورای نگهبان، به هیچ وجه آرای مردم نیست. برعکس برای پیشگیری از نقض حق حاکمیت مردم از طریق جابه‌جایی آرای آنان، نظارت مطرح میشود. به عبارت دیگر، شورای نگهبان از آرای مردم در برابر تعدیات احتمالی نهاد برگزارکننده یا گروه‌های دیگر صیانت می‌کند. وقتی شورای نگهبان انتخابات را در برخی حوزه‌ها باطل اعلام می‌کند، در حقیقت می‌گوید آنچه اعلام شد، آرای واقعی مردم نیست و انتخابات صحیح برگزار نشده است.(*)
پی‌نوشت: [1]علی‌اکبر محتشمی‌پور، روزنامه‌ی ایران، 14 دی 1382، ص 3.
*برگرفته از کتاب شورای نگهبان، پرسش‌ها و پاسخ‌ها نوشته‌‌ی فرج الله هدایت نیا/
