سابقه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی؟ چرا این سازمان منحل شد؟ دلایل احیاء مجدد آن کدام است؟
نمایندگان مجلس شورای اسلامی در 28 خرداد ماه یک فوریت طرحی را به تصویب رساندند که بر اساس آن سازمان مدیریت پس از هفت سال احیا خواهد شد. با توجه به اهمیت این مقوله، در این مختصر به سابقه شکل گیری،چرایی انحلال و همچنین ضرورت احیاء سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی می‌پردازیم.
سابقه تشکیل سازمان مدیریت و برنامه ریزی
سازمان برنامه و بودجه نخستین بار در ایران در سال 1327همزمان با تصویب برنامه هفت‌ساله عمرانی اول با نام سازمان برنامه پایه‌گذاری شد. وظیفه این سازمان نظارت و مراقبت در اجرای برنامه بود و تحت نظر یک شورای عالی یک هیات نظارت و یک مدیر عامل فعالیت می‌کرد. سازمان برنامه و بودجه در 17 تیرماه سال 1379 با سازمان امور اداری و استخدامی کشور ادغام و با این ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تشکیل شد. بعد از نزدیک به 60 سال فعالیت سازمان برنامه‌ریزی کشور، نهادی که از ابتدا نقش برنامه‌ریزی و نظارت توسعه‌ای و راهبردی نظام اقتصادی و اجتماعی کشور را بر عهده داشت، در 18 تیر 1386 با ادغام معاونت نظارت و هماهنگی بر سیاستهای اقتصادی و علمی معاون اول رییس جمهور، معاونت هماهنگی و نظارت راهبردی نهاد ریاست جمهور، سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و موسسات وابسته آن به دو معاونت به نام های "معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور"و "معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رییس جمهور" تغییر یافت و بدین شکل سازمان توسط دولت منحل و وظایف آن به دو معاونت رییس‌جمهور یعنی "معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی" و "معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی" منتقل شد.با این مصوبه دولت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی عملا منحل شد که با موضع گیری های تندی در آن برهه مواجه شد و حتی احیای آن به عنوان یکی از شعارهای انتخاباتی مهم کاندیدهای دوره یازدهم تبدیل شد.
چرایی انحلال سازمان مدیریت و برنامه ریزی
چرا سازمان منحل شد؟ برای پاسخ به این سئوال باید اندکی در ساختار نهادهای اقتصادی ایران تامل کرد.
دعوایی که بر سر فرماندهی همواره در اقتصاد ایران وجود داشته دارای سه ضلع بانک مرکزی، وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی یا همان برنامه و بودجه، بوده است. وزارت امور اقتصادی و دارایی به طور سنتی تنظیم سیاستهای مالی را برعهده داشته است، بانک مرکزی در همه جای دنیا تدوین‌کننده و ناظر بر سیاستهای پولی است و بودجه‌ریزی و نظارت بر اجرای درست آن به عنوان یکی از زیرمجموعه‌های سیاستهای مالی از وظایف سازمان مدیریت بوده است و از آنجا که دولت در ایران بزرگ‌ترین نهاد اقتصادی است، وظایف این سازمان اهمیتی بیش از پیش می‌یافت و نحوه‌ی عملکرد و نوع نظارت سازمان مدیریت بر نهادهای دولتی، تاثیری مهم بر سیاستهای پولی و مالی می‌گذاشت. این سه ضلع مثلث در طی سالیان در رقابت با هم، باعث ایجاد تعادل نسبی در سیاستهای پولی و مالی اقتصاد ایران می‌شدند و یک مثلث متساوی الاضلاع به وجود می‌آوردند. تجربه نشان می‌دهد که هر گاه درآمدهای نفتی در ایران بالا می‌رود اصولا دولت‌ها، سازمانی ناظر بر هزینه‌کرد خود نمی‌خواهند تا سخت‌گیری‌ها و حساب‌کشی دوران ریاضت و کسری بودجه را بر آنها تحمیل کند؛ نگاهی به تاریخ پیش از انقلاب و مرور خاطرات مسئولان اقتصادی آن دوران هم نشان می‌دهد که با بالا رفتن قیمت نفت در اوایل دهه‌ی پنجاه، کشمکش‌های زیادی بر سر تضعیف سازمان برنامه و بودجه وجود داشت.دولت نهم که روز به روز با افزایش قیمت نفت مواجه بود و از سوی دیگر نمی‌توانست منتظر مجوزها و سخت‌گیری‌های موجه یا غیرموجه سازمان مذکور بماند که طی یک فرآیند پیچیده ابتدا با سخت‌گیری اعتبار را تصویب کند و بعد با سخت‌گیری این بودجه را تخصیص بدهد. واقعیت این بود که دولت دوست داشت بدون یک مزاحم نظارتی به کارها سرعت ببخشد و خودش را از گیرو دار پیچیده اداری خارج نماید لذا تصمیم به انحلال سازمان گرفت.اما هیچ روانی و تسهیلی در تصمیم‌گیری‌ها، اجرای برنامه‌ها، تحقق اهداف و حتی خواسته‌های دولت پدید نیامد. نتایج انحلال در وضعیت اقتصادی بویژه در ارسال لایحه بودجه کاملا مشهود بود.
در طبقه‌بندی‌های نظام برنامه‌ریزی، اهداف و برنامه‌های راهبردی (استراتژیک)، اسناد بالادستی، تدوین برنامه‌های میان‌مدت، کوتاه‌مدت، عنوان سازمان برنامه نشان‌دهنده جایگاه راهبردی و بالادست نهاد برنامه‌ریزی نسبت به تمام دستگاه‌های اجرایی و بخش‌های دولتی و غیر‌دولتی است. مطالعه دستاوردها و اوضاع اقتصادی در دوره‌هایی که سازمان برنامه از شرایط و توانایی‌های مناسب برخوردار بوده و کشور به موفقیت‌های قابل توجهی دست یافته است.تحقق آرمان‌های کشور علی الخصوص اسناد بالا دستی نظام اقتصادی بدون وجود یک اتاق یا نهاد فکری پویا، قدرتمند و با‌صلاحیت و برخوردار از حمایت‌های بالای سیاسی ممکن نیست.مضافا اینکه نهادی که حرکت کشور را در راستای برنامه‌های مدون، ارزیابی و رصد کند و در مواقع لازم هشدار‌های مورد نیاز برای اصلاح برنامه‌ها یا جهت‌گیری را داده و به عبارت ساده نقش مغز متفکر و علمی کشور را ایفا کند، امکان‌پذیر نیست و این نگاه از منظر دولتمردان با انحلال این سازمان مغفول مانده است.در حالی نمایندگان مجلس در جلسه علنی دیروز سه‌شنبه 28 خرداد ماه یک فوریت طرحی را به تصویب رساندند که بر اساس آن سازمان مدیریت پس از شش سال احیا گردد که خلاء نهادی هماهنگ کننده و مغز متفکری فرابخشی که بتواند در ارتفاعی بالاتر از نهادها و دستگاه‌های اجرایی بایستد و تعاملات و روابط میان آنها و سایر نهادهای تصمیم گیر را به خوبی مدیریت کند به شدت احساس می‌شود و ضرورت احیاء آن دو چندان می‌نماید.در شرایط حاضر به منظور تقویت هدایت و راهبری نظام مدیریتی، برنامه ریزی و اداری کشور، ضروری است سازمان مدیریت و برنامه ریزی با ساختاری کوچک، منعطف ، پویا و توانمند احیا و تقویت گردد. با این وضعیت ضروری به نظر می‌رسد اول اینکه تشکیلات قبلی این سازمان به هم ریخته و کارکردش آن به واسطه ادغامی که صورت گرفت، متفاوت شده است و دوم آنکه پس از انحلال برخی از کارشناسان و متخصصین این سازمان بازنشسته شدند و برخی نیز خود را از کار کناره کشیده‌اند، لذا با توجه به نقش محوری این سازمان باید از نیروهای متخصص و کارآمد در بدنه آن استفاده شود تا این سازمان باز هم بتواند در اقتصاد کشور نقش برنامه ریزی و نظارتی خودش را ایفا کند.
به نظرمی‌رسد یکی از مهمترین راهکارهای جلوگیری از انحراف برنامه های بالا دستی و نظارت دقیق که وضعیت اقتصاد ایران را به سمت ثبات و آرامش، هماهنگی و برنامه‌ریزی منسجم برای برقراری تعادل میان بخش‌های مختلف و هم راستا ساختن حرکت دستگاه‌های متعدد اجرایی است که این مهم با احیاء سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی امکان پذیر خواهد بود و این نکته را نباید فراموش کرد که وجود سازمان برنامه و بودجه زمانی می تواند در کشوری دارای ارزش و رسالتی خاص باشد که نظام تدبیر آن جامعه توانایی پذیرش وجود چنین سازمانی را داشته باشد. منظور از نظام تدبیر قوای سه گانه در کشور، تمام دستگاه‌های دیوان سالاری شامل دستگاه‌های اجرایی و دستگاه‌های تصمیم‌گیر و نیز قانون اساسی کشور است. این نظام تدبیر باید نیازشان به سازمان مدیریت و برنامه ریزی جدی باشد و برای آن اهمیت قائل باشند.
(احیاء سازمان مدیریت و برنامه ریزی؛دلایل، چرایی/ محمد نوری، بصیرت، 92/03/29 )
دیدگاهی دیگر:
دکتر (عبدالمجید شیخی) در گفت‌وگوی تفصیلی با (برهان)؛
چرا نباید سازمان مدیریت احیا شود؟
آیا اقتصاد ایران اکنون نیازمند بازگشت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است؟ چه اتفاقاتی باعث شده است تا برخی مدیران اقتصادی کشور فکر کنند تا ایران به سازمان برنامه نیاز دارد؟ تفاوت‌های ساختاری سازمان مدیریت و معاونت برنامه‌ریزی در چه مواردی است؟
گروه اقتصادی برهان؛ وقتی چند سال پیش، محمود احمدی‌نژاد دستور داد سردرِ سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را پایین آورند و به جای آن بنویسند (معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رئیس‌جمهور)، هیچ گاه کسی فکرش را هم نمی‌کرد که بعد از گذشت هفت سال، طرحی یک‌فوریتی در مجلس تصویب شود با نام (احیای سازمان مدیریت)! معلوم نیست این اتفاق ناشی از عملکرد ناموفق دولت بوده است یا...؟! به همین دلیل، گروه اقتصادی (برهان) به سراغ دکتر (عبدالمجید شیخی)، استاد اقتصاد دانشگاه، رفته و از او سؤال‌هایی از همین جنس پرسیده است. دکتر شیخی که خود را از شاگردان مرحوم دکتر حسین عظیمی معرفی می‌کند، در این گفت‌وگو می‌گوید: از زبان خود دکتر عظیمی بارها شنیدم که می‌گفت این سازمان فقط بلد است چوب لای چرخ بگذارد... این استاد اقتصاد دانشگاه که قرار است به زودی کتابی هم درباره‌ی توسعه و برنامه‌ریزی منتشر کند معتقد است هم‌اکنون انحلالی صورت نگرفته، فقط اسم‌ها عوض شده است...
آقای دکتر، همان طور که مستحضر هستید، قرار است با روی کار آمدن رسمی رئیس‌جمهور جدید، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به شکل جدیدی فعالیت خود را آغاز کند که از آن به عنوان احیای سازمان مدیریت نام برده می‌شود. تحلیل حضرت‌عالی در این باره چیست و فکر می‌کنید آیا احیای سازمان مدیریت می‌تواند خلأهای موجود در جامعه را برطرف کند؟
بله، من هم شنیده‌ام که با روی کار آمدن رسمی دولت آقای روحانی، سازمان مدیریت احیا خواهد شد. من دلیل این کار را نمی‌دانم، ولی فکر می‌کنم دلیل اعظم اجرای چنین تصمیمی برمی‌گردد به مسائل سیاسی. من نمی‌خواهم بگویم که خدای‌ناکرده این احیا کاملاً سیاسی است، اما تحلیل من این است عده‌ای که قصد احیای سازمان مدیریت را در شرایط کنونی دارند، به مسائل بیش از اندازه سیاسی نگاه می‌کنند. برای اقدام در خصوص چنین تصمیمی، باید همه‌ی جهات را بررسی کرد. قصد ما از احیای این سازمان چیست؟ اصلاً چرا این سازمان چند سال پیش تبدیل وضعیت شد؟
برخی از کارشناسان معتقدند در سال‌های اخیر، نظام برنامه‌ریزی در کشور، به دلیل انحلال سازمان مدیریت، کاملاً در ورطه‌ی نابودی قرار گرفته است؟
من از شما خواهش می‌کنم لفظ انحلال را به کار نبرید. انحلالی صورت نگرفته است. فقط یک تبدیل وضعیت ساده انجام گرفته است؛ سازمانی به معاونت تبدیل شده و البته مقداری هم وظیفه و شکل محتوایی کارها تغییر کرده است. به نظر شما، آیا این یک انحلال است؟ به همین دلیل است که من فکر می‌کنم اینها اتهاماتی است که شاید بعدها مشخص شود.
حال این سؤال پیش می‌آید که چرا این اتفاق و به قول شما، این تبدیل وضعیت، در سال 86-87 صورت گرفت؟
برای پاسخ به این سؤال، نظر شما را جلب می‌کنم به گذشته‌ی سازمان. حال من از شما یک سؤال می‌کنم؛ آیا سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، که احیای آن هم‌اکنون طرفداران زیادی پیدا کرده است، در گذشته کارآمد بوده است؟ اگر به گذشته‌ی سازمان نگاه کنید، متوجه می‌شوید دلیل اصلی تبدیل سازمان مدیریت به معاونت، صرفاً به دلیل ناکارآمد شدن و طولانی شدن گردش نظام برنامه‌ریزی، از طراحی تا مرحله‌ی اجرای برنامه‌ها و قوانین بودجه‌های سالانه بوده است.
دلیل اصلی تبدیل سازمان مدیریت به معاونت، صرفاً به دلیل ناکارآمد شدن و طولانی شدن گردش نظام برنامه‌ریزی از طراحی تا مرحله‌ی اجرای برنامه‌ها و قوانین بودجه‌های سالانه بوده است. از سوی دیگر، ناکارآمدی سازمان، یکی از دلایل سنتی بودن آن بود. گردش کار بین دستگاه‌ها، با فرض وجود استقلال بین دستگاه‌ها، خود عامل طولانی شدن کار است.
از سوی دیگر، ناکارآمدی سازمان یکی از دلایل سنتی بودن آن بود. گردش کار بین دستگاه‌ها، با فرض وجود استقلال بین دستگاه‌ها، خود عامل طولانی شدن کار است. نکته‌ی بعد درباره‌ی سازمان مدیریت سابق، پاسخ‌گو نبودن این سازمان به فرد یا مرجعی مشخص است. این سازمان هیچ گاه گزارش خاصی از نحوه‌ی فعالیت خود ارائه نمی‌داد. قدرت این سازمان در گذشته به قدری بود که مدیرکل این سازمان، از یک وزیر هم بانفوذتر بود.
وضعیت نظام برنامه‌ریزی کشور را پس از تغییر محتوایی و شکلی سازمان مدیریت به معاونت، چگونه ارزیابی می‌کنید؟
برای پاسخ به این سؤال، استناد می‌کنم به اظهارات مرد برنامه‌ریزی ایران، مرحوم دکتر حسین عظیمی. بنده سال‌ها سر کلاس درس ایشان حضور فعال داشتم. ایشان در این سال‌ها، بارها از نظام برنامه‌ریزی کشور انتقاد می‌کرد و می‌گفت سازمان مدیریت یک نهاد سنتی ناکارآمد شده است که جز چوب لای چرخ گردش نظام برنامه‌ریزی گذاشتن، کاری انجام نمی‌دهد.
ایشان معتقد بودند سازمان مدیریت به صورت اتاق فکر سنتی عمل می‌کند و اصولاً وجود چنین نهاد و سازمانی، باعث طولانی شدن گردش روند کار برنامه‌ریزی تا مرحله‌ی اجرا شده است. نکته‌ی دیگر عدم درک درستسازمان مدیریت از شرایط روز اقتصاد ایران بود. متأسفانه مدیران سازمان مدیریت، هیچ گاه درک درست و جدیدی از شرایط پس از انقلاب نداشتند و با همان عینک سیاسی و سنتی قبل از انقلاب به قضایا نگاه می‌کردند.
برخی از منتقدان وضع موجود، وضعیت نابسامانی اقتصادی کشور را ناشی از فقدان انحلال سازمان مدیریت در سال‌های اخیر می‌دانند. نظر حضرت‌عالی در این باره چیست؟ فکر می‌کنید چند درصد از نابسامانی‌های اخیر اقتصاد ایران ناشی از نبود سازمان مدیریت است؟
من اصلاً این حرف‌ها را قبول ندارم. وضعیت اقتصادی کشور ربطی به بود و نبود سازمان مدیریت ندارد. آن‌هایی که این حرف‌ها را می‌زنند عینک سیاسی دارند و به موضوعات با دید سیاسی نگاه می‌کنند.
استدلال شما در پاسخ به این طیف چیست؟
من از شما سؤالی می‌پرسم؛ مگر ما در این 60-70 سال که به عناوین مختلف، سازمان مدیریت وجود داشت، وضع اقتصادی و شرایط نامناسب اقتصادی نداشتیم؟ من تعجب می‌کنم از کسانی که این حرف‌ها را می‌زنند. بدون شک یادتان هست که ما در شرایط وجود سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی در کشور، شاهد تورم 50درصدی بودیم. جالب اینکه ما زمانی تورم 50درصدی در اقتصاد ایران را تجربه کردیم که سازمان برنامه قدرت زیادی در این کشور داشت. این طیف چطور می‌گویند که این همه بدبختی بر سر فقدان یا تغییر شکل و اسم این سازمان به سازمانی دیگر است. بنده در تدوین سه برنامه‌ی توسعه حضور داشته‌ام، به صراحت می‌گویم هیچ تغییری در روند سه برنامه‌ی توسعه و حتی بودجه‌های سالانه‌ی کشور، قبل و بعد از تغییر نام سازمان، صورت نگرفته است.
مشکلات اقتصاد ایران از گذشته تا کنون ناشی از بی‌برنامگی نبوده، بلکه ناشی از عدم اجرای برنامه‌هاست. این مشکلات ناشی از درک علل چالش‌های اقتصادی کشور است. ما همیشه برنامه داشتیم، اما این برنامه‌ها را یا درست اجرا نمی‌کردیم یا این برنامه‌ها به درد اقتصاد ایران نمی‌خوردند.
مشکلات اقتصاد ایران، از گذشته تا کنون، ناشی از بی‌برنامگی نبوده، بلکه ناشی از عدم اجرای برنامه‌هاست. این مشکلات ناشی از درک علل چالش‌های اقتصادی کشور است. ما همیشه برنامه داشته‌ایم، اما این برنامه‌ها را یا درست اجرا نمی‌کردیم یا این برنامه‌ها به درد اقتصاد ایران نمی‌خوردند.
می‌توانید مثالی بزنید؟
مانند موضوع تورم. در چالش تورم، دید مکانیکی راجع به علت‌های تورم، مانع از درک درست و کارشناسی معضل تورم و مانع از انتخاب راه‌حل‌های مناسب برای مقابله با این پدیده می‌شود. متأسفانه در طول سال‌های اخیر، بارها مشاهده شده که به دلیل دید مکانیکی برنامه‌ریزان، چالش تورم هیچ گاه در اقتصاد ایران حل نشده است. متأسفانه برنامه‌ریزان دید حقیقی درباره‌ی علم اقتصاد ندارند و این مسئله شاید یکی از معضلات برنامه‌ریزی در کشور است.
نکته‌ی دیگری که لازم می‌دانم در این باره خدمت شما عرض کنم این است که متأسفانه عمده‌ی نسخه‌های صادره و نوشته‌شده در سال‌های اخیر برای اقتصاد ایران، عمدتاً مکانیکی و لیبرالی بوده‌اند و بومی نشده‌اند. مثلاً برای حل معضل تورم، فقط از ابرازهای پولی و مالی استفاده می‌کنند و متأسفانه در کاهش تورم، عوامل انسانی را نادیده می‌گیرند و فقط دید مکانیکی به قضایا دارند.
به نظر شما، در حال حاضر چه کسانی سعی می‌کنند بحث بازگشت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را مطرح کنند؟
بنده اعتقاد دارم استقبال‌کنندگان از طرح احیای سازمان مدیریت همان کسانی هستند که به شدت تفکرات لیبرالی را دنبال می‌کنند. همان کسانی هستند که بارها دم از استقلال بانک مرکزی می‌زنند. اگر به تفکرات این دوستان نگاه کنید، متوجه می‌شوید که اینها از افکار پوسیده‌ی غربی پیروی می‌کنند. همین دوستان بارها مهمترین مشکل مملکت را فقدان سازمان مدیریت دانسته‌اند؛ اما سؤال این است در زمان وجود سازمان مدیریت، دولت‌ها چند درصد از برنامه و قوانین برنامه را اجرایی می‌کردند؟
پس مشکل بود و نبود اسمی یک سازمان نیست. همین دوستان بزرگوار بارها استقلال بانک مرکزی را مطرح می‌کنند، در حالی که مشکل سیاستهای پولی ما استقلال یا عدم استقلال بانک مرکزی نیست. مشکل جای دیگری است. مشکل عدم اجرای سیاستهای اقتصاد اسلامی در نظام پولی و ارزی است.
برخی از منتقدان وضع موجود، بحث را با موضوعات دیگری مرتبط می‌دانند. آنها معتقدند اگر در دو سال گذشته، سازمان مدیریتی وجود داشت، هیچ گاه تکانه‌های ارزی گریبان اقتصاد ایران را نمی‌گرفت و بحران ارزی نصیب اقتصاد ایران نمی‌شد. حتی برخی‌ها پا را فراتر گذاشته و معتقدند اگر سازمان مدیریتی وجود داشت، هیچ گاه افزایش سطح عمومی قیمتها به این ارقام نمی‌رسید و تورم این قدر بالا نمی‌رفت. آیا پاسخی به این ادعاها دارید؟
بهتر است سیاسی فکر نکنیم و سعی کنیم آکادمیک و علمی به موضوعات نگاه کنیم. من فکر می‌کنم این اظهارات خیلی سیاسی و سطحی است. بدون شک دوستانی که این موضوعات را مطرح می‌کنند به خوبی می‌دانند که وظیفه‌ی سازمان مدیریت تنظیم بازار نیست. سازمان مدیریت وظیفه‌ی تدوین و تهیه‌ی برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سالانه را دارد. همچنین سازمان مدیریت وظیفه‌ی انطباق نظام اجرایی و نظام برنامه‌ریزی را دارد. بنابراین اگر قیمت یک کالایی به هر دلیلی بالا برود، ربطی به وظایف سازمان مدیریت ندارد.
تفاوت‌های سازمان مدیریت و معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی ریاست‌جمهور را در چه مواردی مشاهده می‌کنید؟
من تفاوتی میان این دو احساس نمی‌کنم، فقط نامها تغییر کرده‌اند.
با تشکر از فرصتی که در اختیار (برهان) قرار داید.
کد مطلب: 5410 | تاریخ: 1392/4/4
