آشنایی با شورای نگهبان؟وظایف و اختیارات شورای نگهبان؟ساختار شورای نگهبان؟

آشنایی با شورای نگهبان؟وظایف و اختیارات شورای نگهبان؟ساختار شورای نگهبان؟

پیشگفتار

شورای نگهبان در نظام جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم‌ترین نهادهای حکومتی به شمار می­آید. این نهاد شباهت زیادی با بعضی از نهادهای حافظ قانون اساسی در تعدادی از کشورها دارد. در قوانین اساسی برخی کشورها نیز نهادهایی به نام (دادگاه قانون اساسی)، ( شورای قانون اساسی)، (دیوان قانون اساسی) و نظایر آن پیش بینی شده است که با وجود برخی تفاوت­ها، از حیث ساختار و نوع مسئولیت­ها با یکدیگر شباهت های فراوانی دارند.

شورای نگهبان در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دارای جایگاه ویژه‌ای است، به گونه­ای که نبودن آن در کنار مجلس قانون‌گذاری، موجب عدم اعتبار مجلس می‌شود. شورای نگهبان وظیفه دارد تمام مصوباتِ مجلس را از حیث عدم مغایرت با موازین اسلامی و قانون اساسی بررسی کرده تا در صورت عدم مغایرت، مصوبه مجلس، صورت قانونی به خود گیرد.

علاوه ‌بر این نقش برجسته، شورای نگهبان مأموریت نظارت بر انتخابات را داشته و مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی نیز به شمار می‌آید. از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران استفاده می­شود که علت اصلی پیش­­بینی نهاد شورای نگهبان، دو مسئله حراست و نگهبانی از (احکام اسلام) و صیانت از (قانون اساسی) بوده است؛ به همین دلیل از این نهاد به شورای (نگهبان) تعبیر شده است. اصل 91 قانون اساسی در عبارتی کوتاه و گویا به این مطلب اشاره کرده است. در قسمتی از این اصل آمده است:

(به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان ... تشکیل می­شود... .)

پیش­بینی مسئله (نظارت بر قانون­گذاری) در حقوق ایران، موضوع جدیدی نیست، بلکه می­توان گفت که از نظر قدمت، همزاد تدوین اولین قانون اساسی و تولد نهاد قانون­گذاری در ایران است. اصل 2 متمم قانون اساسی مشروطه در راستای اطمینان از شرعی بودن کلیه مصوبات مجلس شورای ملی چنین مقرر کرده بود: (مجلس مقدس شورای ملی که به توجه و تأیید حضرت امام عصر عجل­الله­فرجه و بذل مرحمت اعلی­حضرت شاهنشاه اسلام خلّدالله­سلطانه و مراقبت حجج اسلامیه کثر‌الله­امثالهم و عامّه ملت ایران تأسیس شده است، باید در هیچ عصری از اعصار، مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسة اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام صلّی‌الله­علیه­وآله­وسلّم نداشته باشد و معیّن است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه با قواعد اسلامیه بر عهدة علمای اعلام ادام‌الله­برکات­وجودهم بوده و هست؛ لهذا رسماً مقرّر است در هر عصری از اعصار، هیئتی که کم‌تر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطّلع از مقتضیات زمان هم باشند، به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسلام، بیست نفر از علماء که دارای صفات مذکوره باشند معرفی به مجلس شورای ملی بنمایند؛ پنج نفر از آن‌ها را یا بیش‌تر به مقتضای عصر، اعضای مجلس شورای ملی بالاتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده، به سِمَت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلسین عنوان می­شود به دقت مذاکره و غوررِسی نموده، هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رأی این هیئت علما در این باب، مُطاع و متّبع خواهد بود و این ماده تا زمان ظهور حضرت حجت عصر عجل‌الله­فرجه تغییرپذیر نخواهد بود.)

بدین ترتیب می­توان گفت اصل مزبور در قانون اساسی مشروطه، که در ادبیات حقوقی و سیاسی به اصل (طراز) معروف است، جلوه­ای ناقص از شکل تکامل­یافتة (نهاد شورای نگهبان) بوده است.[1]

نوع وظایف و اختیارات شورای نگهبان و اهمیت آن موجب شده است که این نهاد در زمره نهادهای بسیار مهم نظام جمهوری اسلامی ایران در آید.

در این نوشتار به اختصار وظایف و ساختار شورای نگهبان را مورد مطالعه قرار خواهیم داد.

--------------------------------------------------------------------------------

گفتار اول: وظایف و اختیارات شورای نگهبان

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، برای شورای نگهبان وظایف متعددی را بر شمرده است. عمده این وظایف به طور مشترک بر عهده فقها و حقوق­دانان است و تعدادی دیگر، وظایف اختصاصی فقها می‌باشد. از میان مجموعه وظایف شورای نگهبان، سه مورد (نظارت بر قانون­گذاری)، (تفسیر قانون اساسی) و (نظارت بر انتخابات) دارای اهمیت بسیاری هستند و مباحث زیادی نیز در خصوص هر کدام وجود دارد. نخست، این سه وظیفه مهم شورای نگهبان را مورد مطالعه قرار می‌دهیم و در پایان، فهرستی از سایر وظایف شورا ارائه می­شود:

1 نظارت بر قانون­گذاری

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر قوانین و مصوبات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است. در این خصوص مباحثی قابل طرح است که در ادامه خواهد آمد.

11 ضرورت نظارت بر قانون­گذاری

فلسفه نظارت بر قوانین و مصوبات در دو مسئله پاسداری از (شریعت) و (قانون اساسی) نهفته است. در مورد مسئله نخست باید گفت: اصولاً نظام‌های سیاسی از یک جهت بر دو قسم هستند؛ در بعضی نظام‌ها مشروعیت فقط از آرای عمومی نشأت می‌گیرد، که قانون­گذاری در این گونه حکومت‌ها بر اساس خواست مردم صورت می­پذیرد و هیچ چیز دیگری به غیر از آرای عمومی مبنای قانون گذاری نخواهد بود.

بعضی دیگر از نظام‌ها مکتبی و عقیدتی هستند که در این جوامع، مردم با پذیرش آزادانة مکتب، در حقیقت اعلام می‌کنند که می‌خواهند همه چیز خود را بر اساس مکتب پایه­ریزی نمایند. جمهوری اسلامی ایران نیز یک نظام مکتبی است و مردم ایران در همه­پرسی دهم و یازدهم فروردین سال 1358، شکل حکومت خود را (جمهوری اسلامی) اعلام کرده‌اند. جمهوری اسلامی؛ یعنی این‌که جمهور مردم خواسته‌اند که قوانین اسلام بر آنان حکومت نماید. همچنین بدان معناست که شکل حکومت به صورت جمهوری و ماهیت آن اسلامی باشد. بنابراین حکومتی است که در آن تقنین، اجرا و قضا باید بر اساس موازین اسلام باشد. به همین دلیل در قانون اساسی تصریح شده است که در نظام جمهوری اسلامی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین شریعت باشد (اصل4) و این امر مهم نیز در قانون اساسی تصریح شده است که نهاد قانون­گذار نمی‌تواند قوانینی مغایر اصول و احکام مذهب رسمی کشور وضع نماید (اصل72). بنابراین، قانون­گذاری در جمهوری اسلامی باید بر اساس موازین اسلامی صورت گیرد.

برای حصول اطمینان از این‌که در جمهوری اسلامی قانونی مغایر با شرع وضع نمی‌شود، ضروری است که یک مرجع ذی­صلاح بر این کار نظارت داشته باشد؛ مرجعی که مصوبات نهاد قانون­گذار را کنترل نماید و از تصویب قوانین یا مقررات مغایر با شرع پیشگیری نماید.

در مورد مسئله دوم نیز باید گفت: آمال و آرزوهای یک ملّت در قانون اساسی کشورشان منعکس شده است. قانون اساسی در حقیقت بیانیه اصل­بندی­شدة یک نظام سیاسی است و به عنوان قانون برتر، محور همة روابط و مبنای تمامی اقدامات است. تمام ارکان و نهادهای نظام از قانون اساسی سرچشمه می‌گیرد و اصول آن، مبیّن حقوق و تکالیف دولت و ملّت است، لذا بایستی اقدامات حقوقی؛ از جمله قانون­گذاری با توجه به اصول قانون اساسی صورت گیرد و مصوبات مغایر با آن، ملغی و بی­اعتبار اعلام گردد.

بدین ترتیب نظام جمهوری اسلامی، نظامی قانونمند است و همه نهادهای حکومتی باید قوانین اصولی و محوری را پاس بدارند. مجلس شورای اسلامی که وفق اصل 71 قانون اساسی، صلاحیت آن برای قانون­گذاری عام می‌باشد، نمی‌تواند قوانین مغایر با اصول قانون اساسی وضع نماید و هیچ­یک از نهادهای قانون­گذار و تصمیم گیرنده نیز مجاز نیستند که مصوبه‌ای مغایر با قانون اساسی وضع کنند. برای نیل به این مقصود لازم است که مرجعی صلاحیت­دار، مصوبات را پیش از لازم­الاجراشدن از حیث عدم مغایرت با قانون اساسی بررسی کند و اگر آن را مغایر ببیند، بی­اعتبار اعلام کند. بنابراین، فلسفه نظارت بر قانون‌گذاری و ضرورت آن، پیشگیری از تخلفات احتمالی قوة مقننه و دیگر نهادهای صالح برای وضع مقررات، نسبت‌ به اصول قانون اساسی و موازین اسلامی‌ است.

21 مرجع نظارت

در منابع حقوق اساسی، از ضرورت کنترل قوانین به وسیلة قانون اساسی بحث‌ شده و دو روش در این رابطه ذکر شده است: روش کنترل قضایی و روش کنترل غیرقضایی. در جمهوری اسلامی ایران روش کنترل غیر قضایی استفاده شده است؛ یعنی نظارت بر قانون­گذاری به یک نهاد غیرقضایی مستقل به نام (شورای نگهبان) واگذار شده است.

از آنچه پیش از این بیان شد به روشنی معلوم گردید که نهاد ناظر در جمهوری اسلامی ایران بایستی از ترکیب دوگانه‌ای برخوردار باشد؛ زیرا وظیفه این مرجع نظارتی، از یک جهت، انطباق مصوبات قوه مقننه با قانون اساسی و از جهت دیگر انطباق آن با موازین شریعت است. بنابراین، لازم است جمعی از دین‌­شناسان (فقها) و حقوق دانان، عضو این نهاد باشند. کسی می‌تواند در مورد ماهیت شرعی قوانین اظهارنظر کند که احکام شریعت را به درستی بشناسد و رأی او فصل­الخطاب باشد و او کسی جز (فقیه) نیست. همچنین کسی می‌تواند در مورد عدم مغایرت مصوبات مجلس با اصول قانون اساسی اظهار نظر نماید که قانون اساسی را خوب بشناسد و او کسی جز (حقوق­دان) نیست. بدین لحاظ، دوازده نفر از فقها و حقوق­دانان واجد شرایط برای کنترل مصوبات نهاد قانوگذار در نهادی به نام شورای نگهبان حضور دارند.

31 اقسام نظارت

قانون اساسی، دو نوع نظارت را برای شورای نگهبان برشمرده است. یک نوع، نظارت بر قوانین و مصوبات از لحاظ عدم مغایرت آن با قانون اساسی است . نوع دیگر، نظارت بر قوانین و مقررات از لحاظ عدم مغایرت آن با احکام شرعی است. از نظارت نوع اول به (نظارت قانونی) و از نظارت نوع دوم به (نظارت شرعی) تعبیر می شود:

131 نظارت قانونی

اصل برتری قانون اساسی، ایجاب می‌کند که کلیه قوانین و مقررات در چارچوب آن وضع شوند و با هیچ یک از اصول آن تعارضی نداشته باشند. قانون‌گذار عادی، موظف است در چارچوب قانون اساسی، قانون‌گذاری کند و به حریم آن تعدّی نکند. یکی از وظایف شورای نگهبان، این است که بر مصوبات مقنن نظارت کند و با بررسی دقیق، نسبت‌ به عدم مغایرت آن با اصول قانون اساسی، اطمینان حاصل کند. این مسئله در اصول متعددی از قانون اساسی؛ همچون اصول 71، 72، 91، 94 و 96 ذکر شده است. به عنوان نمونه، اصل 71 ذکر می­شود:

(مجلس شورای اسلامی در عموم مسایل، در حدود مقرر در قانون اساسی می­تواند قانون وضع کند.)

231 نظارت شرعی

در جمهوری اسلامی ایران، احکام اسلام، حاکم است و قانون‌گذاری بایستی در چارچوب این احکام صورت گیرد. اصل 4 قانون اساسی از ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرعی سخن گفته است و مرجع تشخیص آن را نیز فقهای شورای نگهبان قرار داده است. علاوه بر آن، در اصل 96 آمده است:

(تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان است.)

بنابراین به مجلس شورای اسلامی یا هیچ نهاد تصمیم‌گیرندة دیگری اجازه داده نشده است که بر خلاف احکام شرعی، مصوبه ای داشته باشند.

41 کیفیت نظارت

در سطور گذشته بیان شد که نظارت بر مصوبات قوة مقننه از وظایف شورای نگهبان است. آنچه شایسته بررسی است، این است که این شورا چگونه بر قانون‌گذاری نظارت می‌کند؟

در مورد کیفیت اعمال نظارت، اصول 94 تا 97 تشریفاتی را معین کرده است که در زیر بیان می‌شود.

141 ارسال مصوبات مجلس به شورای نگهبان

بر خلاف برخی از کشورها که در صورت درخواست بعضی از مقامات یا شکایت بعضی افراد، مرجع صلاحیت­دار (شورای قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی یا محاکم دادگستری) وارد رسیدگی می­شود و انطباق یا عدم انطباق قانون عادی را با قانون اساسی اعلام می­دارد ولی طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورا آنها را بررسی و نظر خود را اعلام دارد و هیچ مصوبه­ای بدون ارسال به شورای نگهبان و اعلام نظر شورا بر عدم مغایرت آن با قانون اساسی و موازین شرع عنوان (قانون) پیدا نمی­کند. قانون اساسی در اصل 94 لازم دانسته است که تمام مصوبات مجلس شورای اسلامی جهت ‌بررسی به شورای نگهبان ارسال شود. این اصل می­گوید:

(کلیه‌ مصوبات‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ باید به‌ شورای‌ نگهبان‌ فرستاده‌ شود. شورای‌ نگهبان‌ موظف‌ است‌ آن‌ را حداکثر ظرف‌ ده‌ روز از تاریخ‌ وصول‌ از نظر انطباق‌ بر موازین‌ اسلام‌ و قانون‌ اساسی‌ مورد بررسی‌ قرار دهد و چنانچه‌ آن‌ را مغایر ببیند برای‌ تجدیدنظر به‌ مجلس‌ بازگرداند. در غیر این‌ صورت،‌ مصوبه‌ قابل‌ اجرا است‌.)

قانون اساسی با به کار بردن تعبیرِ (کلیه مصوبات‌)، بر عمومیت اصل نظارتی شورای نگهبان تأکید کرده است. مصوبات مجلس شورای اسلامی انواعی دارد: مصوبات دایمی، مصوبات آزمایشی، مصوبات مربوط به بودجه، عهدنامه‌ها و موافقت‌­نامه‌های بین‌المللی و...؛ تمامی این مصوبات، باید جهت انطباق با قانون اساسی و موازین شرعی به شورای نگهبان ارسال شود.

دو نوع از مصوبات مجلس از ارسال به شورای نگهبان استثنا شده است. آن دو عبارت‌اند از: (تصویب اعتبارنامه نمایندگان مجلس شورای اسلامی‌) و (انتخاب شش نفر حقوق­دان عضو شورای نگهبان‌). (اصل93)

لازم به ذکر است مجلس شورای اسلامی علاوه بر قانون­گذاری، اقدامات دیگری نیز انجام می‌دهد که در بحث نظارت قابل تأمل است؛ مانند رأی اعتماد یا عدم اعتماد به وزرا، انتخاب هیئت رئیسه مجلس و مانند آن. پرسش این است که آیا اصل نظارتی شورای نگهبان شامل این موارد هم می‌شود؟ در این باره می‌توان (مصوباتِ‌) مجلس را از (تصمیمات‌) آن تفکیک کرد و تصمیمات را از شمول اصل نظارت مستثنا دانست؛ مواردی مثل رأی اعتماد به وزرا یا انتخاب حقوق­دانان یا انتخاب هیئت رئیسه، تصمیم‌گیری است نه تصویب و قانون‌گذاری. به همین دلیل از اصل نظارت استثنا می‌شود.[2]

241 مهلت اظهار نظر شورای نگهبان

همان­طور که اشاره شد، مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود. شورای نگهبان در اظهارنظر، از محدودیت زمانی برخوردار است. اصل 94 مقرر داشته است که شورای نگهبان باید حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول، آن را بررسی نماید و اگر مغایرتی با قانون اساسی یا احکام شرعی در آن مشاهده کرد، جهت تجدید نظر به مجلس گزارش کند.

لازم نیست که شورای نگهبان، انطباق مصوبه مجلس با شرع و قانون اساسی را اعلام نماید، بلکه مکلف است که اگر مغایرتی مشاهده کرد، آن را اعلام نماید. شایان ذکر است که قانون اساسی، سکوت و عدم اظهار نظر شورای نگهبان در طول ده روز را به منزله تأیید آن تلقی کرده است و این امر برای پیشگیری از تعلّل و مسامحه احتمالی شورای نگهبان در اظهار نظر است که به تعطیلی در امر قانون‌گذاری منتهی می‌شود.

ممکن است‌ به دلیل تراکم کار یا حجم بالای مصوبات مجلس، شورای نگهبان قادر نباشد ظرف ده روز مصوبه را بررسی کند و مهلت ‌بیشتری لازم داشته باشد؛ در این صورت، می‌تواند حداکثر ده روز دیگر مهلت ‌بخواهد که اصطلاحاً به آن (استمهال‌) گفته می‌شود. اصل 95 قانون اساسی در این خصوص می‌گوید:

(در مواردی‌ که‌ شورای‌ نگبهان‌ مدت‌ ده‌ روز را برای‌ رسیدگی‌ و اظهارنظر نهایی‌ کافی‌ نداند، می‌­تواند از مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ حداکثر برای‌ ده‌ روز دیگر با ذکر دلیل،‌ خواستار تمدید وقت‌ شود.)

بدین ترتیب، هرگاه شورای نگهبان پس از ده روز یا در صورت استمهال پس از بیست روز راجع به مصوبه­ای اظهار نظر نکرده باشد، این مصوبه قابل اجرا تلقّی خواهد شد.

341 معیار تأیید مصوبات توسط شورای نگهبان

یکی از سؤالاتی که در مورد نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مصوبات قابل طرح است، این‌است که آیا مصوبات مجلس شورای اسلامی باید مطابق و موافق با احکام شرع باشد یا صرف عدم مغایرت کافی است؟ تفاوت آن دو و ثمرة بحثِ انطباق یا عدم مغایرت برای نمونه ممکن است در مواردی ظاهر شود که مصوبه مجلس، فاقد سابقه در کتاب و سنّت و احکام شرع مقدس باشد. اگر مطابقت مصوبات مجلس با احکام شرع را لازم بدانیم، در این صورت مصوبات فوق رد خواهد شد؛ زیرا قطعاً منطبق با احکام شرع نیست. امّا اگر عدم مغایرت مصوبات مجلس با احکام شرع را کافی بدانیم، ممکن است مصوبات فوق تأیید شود. در فرض اخیر، شورای نگهبان در مقام اظهارنظر، اختیارات وسیع‌تری دارد.

این شبهه از آن‌جا ناشی شده است که تعبیرات قانون اساسی در این خصوص، مختلف است. در بعضی موارد از انطباق سخن به میان آورده و در اصول دیگر مسئله عدم مغایرت را مطرح کرده است. در اصل 4 می‌گوید: (کلیه قوانین و مقررات ... باید براساس موازین اسلامی باشد ....) و در اصل 94 نیز آمده است: (... شورای نگهبان موظف است آن را ... از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد ...). امّا در اصول متعددی عدم مغایرت را ملاک قرار داده است. به عنوان مثال اصل 72 می‌گوید: (مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد ...) و در اصول 85 ، 91 و 96 نیز مشابه تعبیر فوق آمده است. این تعبیرات متفاوت موجب شده است که بعضی از صاحب نظران، اصول فوق را معارض و متناقض با یکدیگر بدانند. به نظر می‌رسد، هیچ تناقض یا تعارضی بین اصول فوق وجود ندارد و تعبیر مطابقت و عدم مغایرت مکمل یکدیگرند. توضیح مطلب این است که موازین اسلام با احکام اسلام تفاوت دارد. مقصود از احکام اسلام همان مقرارتی است که در کتاب و سنّت آمده و به طور جزئی و معین حکم هر چیز مشخص شده است. در مقابل، موازین اسلام به اصول کلّی گفته می­شود که در تمام احکام اسلام رعایت می‌گردد؛ اصولی چون عدالت، احسان، انصاف، کرامت انسان، نفی ستم‌گری و ستم‌کشی، حفظ و تقویت نظام اسلامی و استقلال آن، رفع فقر و اموراتی از این قبیل. قانون­گذار در نظام اسلامی باید در اندیشه تحقق اهداف فوق باشد و اصول فوق باید به منزلة روحی در پیکر تک­تک احکام شرعی وجود داشته باشد.

به نظر می‌رسد که تدوین‌کنندگان قانون اساسی به تفاوت بین دو واژگان فوق توجه داشته‌اند، لذا در مورد موازین اسلام، همه جا از کلمه (انطباق) استفاده کرده‌اند و در مورد احکام اسلام، لفظ (عدم مغایرت) را به‌کار برده‌اند؛[3] در نتیجه، مصوبات مجلس باید (منطبق با موازین اسلام) بوده و علاوه بر آن، (مغایر احکام اسلام) نیز نباشد.[4]

51 دامنه شمول نظارت

تردیدی نیست که در نظام جمهوری اسلامی، بایستی تمامی قوانین و مقررات منطبق بر قانون اساسی و شرع مقدس باشد و به تعبیری دقیق‌تر، مغایر با اصول قانون اساسی و احکام شرعی نباشد. در اصل 4 قانون اساسی به صراحت آمده است:

(کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد ...).

این عبارت با تعمیمی که در آن به کار رفته است، دامنة وسیعی دارد و هیچ قانون یا مقرره‌ای از عموم آن خارج نمی‌باشد . بنابراین، اصل مغایر نبودن قوانین و مقررات با احکام شرعی، یک اصل غیر قابل تشکیک است. اگرچه در اصل 4، مسئله انطباق قوانین و مقررات با قانون اساسی ذکر نشده است، ولی از اصول دیگر قانون اساسی این مسئله نیز روشن می‌شود؛ زیرا علاوه بر اصل 4، اصول دیگری از قانون اساسی بر این اصل دلالت نموده است; مانند اصل 72 (مصوبات مجلس شورای اسلامی)، اصل 85 (مصوبات قوه مجریه)، اصل 105 (مصوبات شوراها). از این اصول استفاده می‌شود که هر مصوبه‌ای، از هر مرجعی در نظام جمهوری اسلامی، در صورتی معتبر بوده و قابل اجرا است که مغایر با قانون اساسی و شریعت مقدس اسلام نباشد. به عبارت دیگر، اصل عدم مغایرت قوانین و مقررات با قانون اساسی و احکام شرعی، عام بوده و استثنا ناپذیر است.

سؤالی که در این خصوص به ذهن متبادر می‌شود، این است که آیا نظارت بر تمام قوانین و مقررات با شورای نگهبان است؟ به بیان دیگر، آیا اصل نظارت شورای نگهبان عام بوده و شامل کلیه قوانین و مقررات می‌شود یا منحصر به مصوبات مجلس شورای اسلامی است؟ برای پاسخ به پرسش فوق، لازم است انواع قوانین را به طور جداگانه مورد بررسی قرار دهیم:

151 مصوبات قوه مجریه

مطابق اصل 85 قانون اساسی، مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامة سازمان­ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را به دولت واگذار نماید. در همین اصل، تأکید شده است که (در این صورت، مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نود و ششم با شورای نگهبان است).

بنابراین، در شمول اصل نظارت شورای نگهبان بر این نوع از مصوبات قوه مجریه نیز تردیدی وجود ندارد .

علاوه بر این، دولت ‌برای اجرای قوانین، اقدام به وضع آیین‌نامه و تصویب‌نامه یا صدور بخش‌نامه می‌کند که به صراحت اصل 138، این مقررات نیز نباید با متن و روح قوانین کشور مخالف باشد. کنترل این سه قسم از مقررات بر عهده چه کسی است؟ ذیل اصل 138، برای رئیس مجلس شورای اسلامی نوعی حق نظارت بر این قِسم از مقررات پیش‌بینی کرده است. در این اصل آمده است: (... به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می‌رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل، برای تجدیدنظر به هیئت وزیران بفرستد). با این وجود، در همین اصل، نظارت شرعی بر این قِسم مقررات مسکوت مانده است. به نظر می­رسد بر اساس اطلاق اصل 4 قانون اساسی که تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین شرع را بر عهدة فقهای شورای نگهبان قرار داده است، نظارت شرعی بر این مقررات نیز بر عهدة شورای نگهبان است.

در اصل 170، ابطال مقررات مغایر با شرع، به دیوان عدالت اداری سپرده شده است، لکن باید توجه داشت که (ابطالِ‌) مقررات مغایر با شرع، با (تشخیص‌) مقررات مغایر با شرع متفاوت است. به همین دلیل، ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، مقرر داشته است که دیوان در مورد مغایرت یا عدم مغایرت مقررات دولتی با احکام شرعی، باید از شورای نگهبان استعلام نماید.[5] بنابراین، تشخیص مغایرت با شورای نگهبان و ابطال مقررات مغایر، با دیوان عدالت است.

251 مصوبات شوراها

مطابق اصول 100، 101، 102 و 103 قانون اساسی، شوراها از مراکز تصمیم‌گیری در نظام جمهوری اسلامی محسوب می‌شوند. به موجب اصل 105، مصوبات شوراها نباید مغایر با موازین اسلامی و قوانین کشور باشد. حال، نظارت بر مصوبات شوراها با چه مرجعی است؟ در قانون اساسی نصّی در این خصوص مشاهده نمی‌شود. به نظر می رسد که مرجع اظهار نظر در خصوص مصوبات شوراها، شورای نگهبان است؛ زیرا اصل 4 قانون اساسی، تشخیص انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام را به شورای نگهبان موکول کرده است. بی­گمان، مصوبات شوراها نیز جزئی از مقررات کشور محسوب می‌گردد. بنابراین، از اصل 4 فهمیده می‌شود که نظارت شرعی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است. علاوه بر آن، از مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی فهمیده می‌شود که نظارت شرعی و قانونی بر مصوبات شوراها، با شورای نگهبان است.[6]

351 قوانین پیش از انقلاب

بخشی از قوانین موجود در نظام حقوقی ایران، مصوب پیش از انقلاب است. حال سؤال این است که آیا شورای نگهبان می‌تواند این قبیل قوانین را نیز مورد بررسی شرعی و قانونی قرار دهد؟ عده‌ای از حقوق­دانان، در این مسئله تردید کرده‌اند. تردید آنان، ناشی از فقدان یک نصّ قانونی است. در قانون اساسی تکلیف این موضوع روشن نشده است . با این وجود، اصل نظارت شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد؛ زیرا احتمال وجود قانون خلاف شرع در مجموعه قوانین پیش از انقلاب، منتفی نیست. از سوی دیگر، با توجه به اصل 4 قانون اساسی، قوانین غیر منطبق با موازین شرعی در جمهوری اسلامی ایران اعتباری ندارد. با توجه به این که هیچ مرجع دیگری غیر از شورای نگهبان برای تطبیق قوانین با شرع در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران وجود ندارد، بنابراین، اصل نظارت شرعی شورای نگهبان شامل قوانین پیش از انقلاب نیز خواهد شد. شورای نگهبان در یک نظریه تفسیری، خود را برای بررسی قوانین پیش از انقلاب ، صالح دانسته و در پاسخ به استفساریه شورای عالی قضایی مقرر داشته است:

(مستفاد از اصل چهارم قانون اساسی این است که به طور اطلاق، کلیه قوانین و مقررات در تمام زمینه‌ها باید مطابق با موازین اسلام باشد و تشخیص این امر به عهده فقهای شورای نگهبان است ...).[7]

2 تفسیر قانون اساسی

یکی دیگر از وظایف شورای نگهبان تفسیر قانون اساسی است. تفسیر در لغت به معنای (پرده­برداری و کشف مُراد از لفظ مشکل)[8]، (اظهار معنای معقول از یک کلام یا کلمه)[9] و ... آمده است. بنابراین، تفسیر، پرده برداشتن از غوامض و مشکلات یک لفظ یا یک جمله و برگرفتن نقاب از چهره آن است.

به تعبیر دیگر، (تعیین معنی درست و گستره قاعده حقوقی را تفسیر آن قاعده می‌گویند.)[10]

در بیان دیگری از معنای حقوقی تفسیر می­توان گفت: (تفسیر عبارت است از پرده برداشتن از مقصود قانون­گذار). برای این­کار، مفسّر از اصول منطقی، مقررات و قواعد ادبی، سوابق تاریخی و نیز مذاکرات قانون­گذار استفاده می‌کند. شورای نگهبان نیز در یکی از نظریات خود تفسیر را تعریف کرده است. تعریف تفسیر از نظر شورای نگهبان چنین است:

(مقصود از تفسیر، بیان مراد مقنّن است؛ بنابراین تضییق و توسعة قانون در مواردی که رفع ابهام قانون نیست، تفسیر تلقی نمی­شود.)[11]

12 ضرورت تفسیر

سؤالی که ممکن است به ذهن خطور نماید، این‌است که اصولاً چه نیازی به تفسیر قانون اساسی وجود دارد؟ نباید اجازه داد که به بهانه تفسیر، اصول قانون اساسی دستخوش تغییر و دگرگونی شود.

در پاسخ به این سؤال باید گفت که مسائل جامعه آنقدر وسیع و گسترده و پیچیده است که هیچ کس قادر نیست به همه ابعاد آن، آگاهی داشته باشد تا بتواند برای همه آنها، مقررات مورد نیاز را پیش­بینی کند. شاهد بر این مدّعا، بازنگری انجام شده در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 است که به رغم همه دقّتی که قانون­گذار اساسی در تدوین اصول آن به کار برده و با همه مطالعاتی که درباره هر اصل آن انجام شده بود، لیکن به دلیل توانایی محدود بشر، پس از گذشت ده سال، بازنگری در قانون اساسی ضروری جلوه نمود و مشکلاتی در پس حوادث پیش آمد که از قبل، قابل پیش بینی نبود. از یک طرف قانون­گذار نمی‌تواند به همه مسائل موجود آگاهی کامل داشته باشد و از طرف دیگر نمی‌تواند در مورد مسائل آتی و امور مستحدثه پیش­بینی و پیش‌گویی داشته باشد. حتّی اگر هم امکان آن، وجود داشته باشد، نمی‌توان در قانون اساسی متذکر همه مسائل شد؛ چون به حجیم شدن آن می‌انجامد؛ لذا قانون­گذاران اساسی معمولاً به بیان کلیات قواعد در ضمن مختصرترین جملات می­پردازند. با این وصف، اگر باب تفسیر را مسدود بدانیم، در بسیاری از موارد در تحیّر و سرگردانی باقی خواهیم ماند. به همین دلیل، در علم حقوق، مانند سایر علوم، باب تفسیر همیشه باز است و به مرجع ذی‌صلاح اجازه داده شده است که در صورت نیاز، به تفسیر مبادرت ورزد و البته برای پیشگیری از سوء استفاده‌های احتمالی شرایطی نیز برای آن پیش‌بینی شده است.

گفتنی است که اگر چه باب تفسیر همیشه مفتوح است، لکن باید راه حلّ نهایی تلقّی شود، و اگر بتوان از طریق قانون­گذاری عادی ابهام، سکوت یا اجمال قانون اساسی را برطرف کرد، نباید به تفسیر قانون اساسی مبادرت نمود.

تفسیر قانون اساسی را نباید وظیفه مستمر و روزانه شورای نگهبان تلقّی کرد و نباید انتظار داشت که در صورت بروز هر مشکلی، شورای نگهبان تفسیری از قانون اساسی ارائه و مشکل مزبور را برطرف کند. به عبارت دیگر، در مورد تفسیر نباید سخاوتمندانه عمل نمود، بلکه فقط در صورتی باید اقدام به تفسیر قانون اساسی نمود که بن بست جدّی به وجود آمده باشد.[12]

از آنجا که قانون عادی به آسانی قابل تغییر است، لذا اگر مصوّبه‌ای با قانون اساسی یا شرع مغایرت داشت، ولی شورای نگهبان با تمام دقّت متوجه آن نشد، به راحتی می‌توان با مصوّبه‌ای دیگر، آن را لغو و فسخ کرد. در مقابل، تفسیر قانون اساسی در حکم خود قانون اساسی است؛ بنابراین اگر این تفسیر هم قابل تغییر باشد، به بی­ثباتی و بی‌اعتباری قانون اساسی می‌انجامد. بر همین اساس، باید گفت گرچه تفسیر قانون اساسی، مجاز و یک وسیله در دسترس است، ولی باید در موارد حساس و ضروری به این وسیله متوسّل‌شد.

22 انواع تفسیر

تفسیر انواعی دارد که از جمله، تقسیم آن به اعتبار مقام و موقعیت تفسیر کننده است. تفسیر به این اعتبار به (قضایی)، (علمی) و (رسمی) تقسیم می­شود. تفسیر زمانی (قضایی) نامیده می­شود که شخص تفسیر کننده یک مقام قضایی باشد. قضات در حال رسیدگی به پرونده­ها، پس از احراز موضوع، در نهایت وقتی پرونده را برای صدور حکم آماده کردند، مورد را بر قانون منطبق می‌کنند و برداشت خود از قانون را به اجرا در می­آورند. آنان در حقیقت قانون را به فهم خود تفسیر می­کنند. اصل 72 قانون اساسی ضمن معرفی مجلس شورای اسلامی به عنوان مرجع رسمی تفسیر قوانین عادی می‌افزاید:

(... مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق از قوانین می‌کنند، نیست.)

باید توجه داشت که تفسیری که قاضی پرونده و دادرس محکمه می‌نماید، در خصوص موارد مشابه، اثری ندارد و قضات دیگر ملزم به رعایت آن نیستند.

مقصود از (تفسیر علمی) -که گاه از آن به (تفسیر حقوقی) تعبیر می­شود- تفسیری است که اساتید دانشگاه، صاحب­نظران و نویسندگان حقوقی از مواد قانون ارائه می­کنند. اشخاص مذکور در اثر ممارست با قوانین و آگاهی نسبت به آن، برداشت‌های خود از قوانین را به‌ صورت مستدل بیان می‌کنند یا در آثار مکتوب خود می‌نویسند. از آن‌جا که اشخاص فوق هیچ مقام و موقعیت رسمی ندارند، لذا تفسیری که آنان ارائه می‌کنند، (تفسیر شخصی) نیز نامیده می‌شود. در هر حال این‌گونه تفسیرها فقط کاربرد و ثمره علمی دارد و فایده عملی و اعتبار قانونی ندارد. البته بدیهی است که قضات محاکم و مراجع رسمی، متأثر از تفسیرهای علمی هستند و در تصمیم‌گیری نهایی از دیدگاه‌های دانشمندان علم حقوق نیز بهره‌برداری می‌کنند.

تفسیر زمانی (رسمی) یا (قانونی) نامیده می­شود که مقام تفسیر کننده از نظر قانونی، صلاحیت تفسیر را داشته باشد. در قوانین اساسی و عادی برای رفع ابهامات و حلّ مشکلات ناشی از کلّی ‌بودن مواد قانون، یک مرجع تفسیر نیز پیش‌بینی شده است. تفسیری که مرجع فوق به عمل می‌آورد، فصل‌الخطاب است؛ یعنی قانونی بوده و مقامات اجرایی ملزم هستند همین برداشت و تفسیر از قانون را به اجرا درآورند. [13]

در جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی مرجع رسمی و قانونی برای تفسیر قانون عادی است. اصل 73 می‌گوید:

(شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است ...).

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تفسیر اصول قانون اساسی را در صورت لزوم از وظایف و اختیارات شورای نگهبان دانسته است. در اصل 98 آمده است:

(تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است ...).

32 صلاحیت شورای نگهبان در تفسیر

معمولاً بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن، گوینده آن است. هر کس بهتر از دیگران می‌داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده مجلس شورای اسلامی گذاشته شده است (اصل 73)؛ زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می‌کند. علی­القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده تدوین­کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آن‌جا که در ایران، مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس بررسی نهایی قانون اساسی، وجود موقّت و ناپایدار داشته و پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است، عملاً ممکن نیست تا در مورد سکوت، ابهام یا اجمال بعضی از اصول قانون اساسی از قانون­گذار اساسی، استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده (دادگاه قانون اساسی) گذاشته شده است.[14] در برخی دیگر از کشورها این وظیفه را برعهده (دیوان عالی کشور) گذاشته‌اند.[15]

در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده (شورای نگهبان)، به عنوان قوة مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلسِ مؤسسِ قانون­گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد.[16] اصل 98 قانون اساسی مقرر می‌دارد:

(تفسیر قانون اساسی به عهدة شورای نگهبان است ...).

با توجه به این‌که پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهدة شورای نگهبان قرار دارد (اصل 91 قانون اساسی) و او باید مراقبت نماید که قانون­گذار عادی و سایر مراجع صلاحیتدار، در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننمایند، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان، معقول و منطقی به نظر می‌رسد. همچنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش­بینی­شده در مورد آنان، این نهاد برای تفسیر قانون اساسی، اصلح به نظر می‌رسد.

از حیث تطبیقی و مقایسة نظام ما با نظام‌های دیگر می‌توان مدّعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، شیوة بهتری را در این خصوص برگزیده است؛ زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفة تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و زیرمجموعة یکی از قوای حاکم در آن کشور محسوب می‌گردد و حال آن‌که شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه­گانة کشور فعالیت می‌نماید.

42 آیین تفسیر قانون اساسی

مقصود از آیین تفسیر، مقرراتی است که در قوانین یا آیین‌نامة داخلی شورای نگهبان وجود دارد و شورای نگهبان برای تفسیر قانون اساسی عملاً از این مقررات پیروی می‌کند. مقررات مربوط به آیین تفسیر را می‌توان در یک نگاه به چهار مرحله به شرح زیر تقسیم نمود:

142 نیاز به تفسیر

نیاز به تفسیر را ممکن است یک مقام دولتی احساس کند. مدیران، وزرا و سایر مسئولین اجرایی کشور در مقام اجرای قوانین ممکن است، احساس کنند که فلان اصل قانون اساسی اجمال دارد یا مجلس شورای اسلامی هنگام تدوین قوانین مورد نیاز، محتاج تفسیر یک اصل از قانون اساسی شود. اشخاص عادی هم ممکن است به چنین نیازی برسند. خلاصه در این مرحله، نیاز به تفسیر را ممکن است هر شخص حقیقی یا حقوقی احساس نماید.

242 استفسار

پس از این‌که یک شخص اعم از حقیقی یا حقوقی احساس کرد که فلان اصل نیاز به تفسیر دارد، باید این نیاز را به شورای نگهبان منتقل نماید. این عمل را (استفسار) می‌گویند. از طرفی اگر بنا باشد، هر کس که احساس نیاز به تفسیر پیدا نمود، رأساً از شورای نگهبان استفسار نماید و شورای نگهبان نیز در مقام تفسیر برآید، این کار به یک وظیفه مستمر و روزانة شورای نگهبان تبدیل می‌شود و این نهاد را از وظایف دیگر باز می‌دارد. همچنین ممکن است بعضی از این احساس نیازها کاذب بوده و یا انگیزه‌های سیاسی در طرح آن وجود داشته باشد. وجود این آسیب­ها و امکان وصول استفساریه­های فراوان از مراجع مختلف، سبب شد تا شورای نگهبان در مادة 18 آیین­نامة خود، با محدود کردن دایرة افراد واجد صلاحیت برای استفسار مقرر کند:

(تفسیر اصول‌ قانون‌ اساسی‌ با ارجاع‌ مقام‌ معظم‌ رهبری‌ و یا با درخواست‌ رئیس‌ جمهور، رئیس‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و رئیس‌ قوة‌ قضاییه‌ و یا یکی‌ از اعضای‌ شورای‌ نگهبان‌ صورت‌ می‌گیرد.)

آیین­نامة داخلی شورای نگهبان، تشخیص ضرورت تفسیر را نیز بر عهدة شورای نگهبان گذاشته است. مادة‌ 22 آیین­نامه بیان می­دارد:

(تشخیص‌ اینکه‌ مورد سؤال‌ از مصادیق‌ تفسیر است‌ با اکثریت‌ شورای‌ نگهبان‌ است.)

342 انجام تفسیر

پس از این‌که استفساریه‌ای به شورای نگهبان رسید و شورای نگهبان نیز ضرورت تفسیر را احراز کرد، در این صورت به تفسیر اقدام می‌کند. همان‌طور که در آیین­نامة داخلی شورا آمده است، در موارد عادی (جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ با حضور 7 نفر از اعضا، رسمی‌ است) (ماده 13 آیین­نامه)، ولی در مورد جلسات تفسیر، مطلب به گونة دیگری است. در مادة‌ 15 آیین­نامه در این خصوص چنین آمده است:

(جلسات‌ شورای‌ نگهبان‌ برای‌ تفسیر قانون‌ اساسی‌ با حضور حداقل‌ 9 نفر از اعضا رسمیت‌ می‌یابد، ولی‌ اخذ رأی‌ جز در صورت‌ حصول‌ رأی‌ لازم‌ با حضور بقیة‌ اعضا خواهد بود.)

این ترتیب ویژه، به دلیل اهمیت تفسیر است که برای آن حد نصاب بالاتری از آرا لازم است. در اصل 98 قانون اساسی آمده است:

(تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود.)

بنابراین، اگر در جلسات مربوط به تفسیر، تعداد کلّ اعضای حاضر نُه نفر (سه چهارم) باشند، در این صورت تفسیر باید به اتفاق کلّ آرا صورت گیرد و اکثریت آرا کافی نیست.

442 انتشار

تفسیری که شورای نگهبان از یک اصل ارائه می‌دهد، از حیث اعتبار در حکم خود قانون اساسی بوده و لازم‌الاجرا تلقی می‌گردد؛ بنابراین ضروری است که نظرات تفسیری به اطلاع عموم برسد. در این ‌خصوص ماده 20 آیین­نامة داخلی شورا مقرر می‌دارد:

(نظرهای‌ تفسیری‌ شورای‌ نگهبان‌ به‌ مرجع‌ درخواست‌ کنندة‌ تفسیر و رئیس‌ جمهور اعلام‌ می‌گردد و برای‌ روزنامة‌ رسمی‌ و رسانه‌های‌ همگانی‌ فرستاده‌ می‌شود.)

پس از اعلام و انتشار نظرات تفسیری شورای نگهبان، تمام آثار قانون اساسی بر این نظریات بار خواهد شد و نهادهای مربوط باید آن را دقیقاً اجرا کنند، متخلفین تحت پیگرد قرار گیرند و در قانون­گذاری عادی و وضع سایر مقررات به نظر تفسیری نیز توجه شود و مقررات مخالف با آن، بی­اعتبار قلمداد شود.

3 نظارت بر انتخابات

سومین وظیفه‌ای که برای شورای نگهبان در نظر گرفته شده است، نظارت بر انتخابات می باشد. در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، مطالب مهمی وجود دارد که در این قسمت بررسی می­شود.

13 مفهوم نظارت و ارکان آن

(نظارت) در لغت به معنای (مراقبت کردن) و (تحت نظر گرفتن) است.[17] در لغت­نامه­ها تعابیر متنوعی برای بیان مفهوم این واژه دیده می­شود که همگی به معانی ذکر شده بر می­گردند.[18] در معنای لغوی این کلمه ابهامی وجود ندارد، اما در مورد تعریف اصطلاحی آن، عالمان هر علم، تعریفی متناسب با همان علم بیان کرده­اند. از نظر حقوقی، مقصود از نظارت بر انتخابات، مجموعه عملیاتی است که نهاد ناظر انجام می­دهد تا از اجرای دقیق و صحیح قانون و سلامت انتخابات اطمینان حاصل نماید.

برای نظارت، ارکان یا عناصری قابل تصور است. این ارکان که همواره وجود دارد عبارت است از (نظارت­کننده)، (نظارت­شونده) و (موضوع نظارت). مثلاً در جمله (شورای نگهبان بر برگزاری انتخابات نظارت می­کند)، شورای نگهبان رکنِ ناظر است؛ نظارت­شونده در این مورد، مجری انتخابات (یعنی وزارت کشور) است و موضوع نظارت، برگزاری انتخابات می‌باشد.

23 ضرورت نظارت بر انتخابات

فلسفة نظارت بر انتخابات، پیشگیری از رقابت ناسالم بین داوطلبان و نیز جلوگیری از تخلفات و خطاهای برگزارکنندة انتخابات و صیانت از آرای مردم است. هر جا که تخلّف، تقلّب و خطای مجری قانون، محتمل باشد، نظارت بر اجرا نیز موضوعیت پیدا می­کند. به عنوان مثال، در باب وقف، شخصی به عنوان (متولّی)، عهده­دار وظیفة نگهداری از موقوفه است. شخص دیگری نیز به عنوان (ناظر) تعیین می­شود تا بر کار متولّی نظارت کند. در مورد وصیت نیز چنین است. وصیت­کننده برای حصول اطمینان از اجرای صحیح و دقیق وصیت­نامه، یک نفر را به عنوان ناظر تعیین می­کند.

در حقوق عمومی نیز مسئله نظارت اهمیت زیادی دارد. قانون اساسی برای قوای سه­گانة کشور نظارت لازم را پیش­بینی کرده است؛ مجلس شورای اسلامی از طریق دیوان محاسبات بر قوای دیگر نظارت مالی می­کند.[19] قوة قضاییه نیز از طریق سازمان بازرسی کل کشور بر قوای دیگر نظارت می­کند.[20] با وجود این که وظایف هر یک از قوای سه گانه در قانون به روشنی بیان شده است، لکن این مسئله، اهمیت نظارت را بر اقدامات آنان منتفی نساخته است و قانون برای ایجاد تعادل و موازنه در قدرت و پیشگیری از سوء استفاده یا خطاهای احتمالی، نظارت را مطرح نموده است. این در حالی است که قوای سه­گانة کشور مستقل از یکدیگر هستند. نفی نظارت بر اجرای قانون، به معنای نفی احتمال تخلف، تقلب و خطای در اجرا است. آیا هیچ فرد عاقلی می­تواند احتمال این امور را نفی نماید؟

33 مرجع نظارت بر انتخابات

نظام جمهوری اسلامی ایران بر مبنای آرای عمومی و انتخابات اداره می­شود. اصل 6 قانون اساسی می­گوید:

(در جمهوری‌ اسلامی‌ ایران،‌ امور کشور باید به‌ اتکاء آراء عمومی‌ اداره‌ شود، از راه‌ انتخابات‌: انتخاب‌ رئیس‌ جمهور، نمایندگان‌ مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌، اعضای‌ شوراها و نظایر این­ها، یا از راه‌ همه‌­پرسی‌ در مواردی‌ که‌ در اصول‌ دیگر این‌ قانون‌ معین‌ می‌­گردد.)

بدین ترتیب، ما در جمهوری اسلامی ایران به طور مداوم شاهد برگزاری انتخابات هستیم و مردم با حضور بر سر صندوق­های رأی، کارگزاران حکومتی را بر می­گزینند. قانون اساسی لازم دیده است که برای برگزاری صحیح انتخابات و صیانت از آرای مردم، بر امر برگزاری انتخابات نظارت شود. اما نظارت بر انتخابات بر عهده کدام مرجع است؟ در این خصوص اصل 99 قانون اساسی می­گوید:

(شورای‌ نگهبان‌ نظارت‌ بر انتخابات‌ مجلس‌ خبرگان‌ رهبری‌، ریاست‌ جمهوری‌، مجلس‌ شورای‌ اسلامی‌ و مراجعه‌ به‌ آراء عمومی‌ و همه‌­پرسی‌ را بر عهده‌ دارد.)[21]

با توجه به این اصل، نظارت بر انتخابات به طور کلی در صلاحیت شورای نگهبان است. به جز در مورد انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که قانون اساسی نظارت بر آن را به شورای نگهبان محوّل نکرده است. اصل 100 قانون اساسی، در رابطه با انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا می­گوید: (... شرایط انتخاب‌­کنندگان‌ و انتخاب‌شوندگان‌ و حدود وظایف‌ و اختیارات‌ و نحوه‌ انتخاب‌ و نظارت‌ شوراهای‌ مذکور و سلسله مراتب آن­ها را ... قانون‌ معین‌ می‌­کند.) مقصود از قانون در این اصل، قانون عادی مصوب مجلس شورای اسلامی است.

43 ماهیت نظارت شورای نگهبان

پس از آن که معلوم شد نظارت بر انتخابات با شورای نگهبان است، اینک لازم است ماهیت این نظارت بیان شود. قانون اساسی در اصل 99 که پیش از این ذکر شد، صرفاً ناظر بر انتخابات را معرفی کرده و از بیان ماهیت نظارت وی خودداری کرده است. بنابراین، باید برای پاسخ به پرسش فوق، به نظریات تفسیری شورای نگهبان یا قوانین عادی راجع به نظارت بر انتخابات مراجعه کنیم. خوشبختانه در مورد این پرسش، هم نظریه تفسیری از شورای نگهبان وجود دارد و هم قانون عادی، نوع نظارت را بیان نموده است. نخست نظریه تفسیری و سپس قانون عادی را راجع به ماهیت نظارت شورای نگهبان ذکر خواهیم کرد.

143 نظریه تفسیری شورای نگهبان

هیئت مرکزی نظارت بر انتخابات از شورای نگهبان به عنوان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی، تفسیر اصل 99 را درخواست نموده و شورای نگهبان نیز متعاقب آن اقدام به تفسیر اصل فوق نموده است. در زیر متن استفساریه و پاسخ رسمی شورای نگهبان ذکر می­شود:
استفساریه: (نظر به این‌که امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دوره‌های اخذ رأی به نحو چشمگیر در انتخابات شرکت نموده‌اند و مِنْ‌بعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات، رعایت بی‌طرفی کامل معمول گردد و در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت، گاهی شائبه تداخل مطرح می‌گردد، بنا به