معمولا بهترین مرجع برای تفسیر یک سخن گوینده ی آن است. هر کسی بهتر از دیگران می داند که مقصودش از جملات بر زبان آمده چیست. بر این مبنا، شرح و تفسیر قانون عادی بر عهده ی مجلس شورای اسلامی گذاشته است،[1] زیرا قوانین عادی را مجلس تدوین و تصویب می کند. علی القاعده تفسیر قانون اساسی نیز باید بر عهده ی تدوین کنندگان آن (مجلس مؤسسان) باشد، لکن از آن جا که مجلس مؤسسان یا به عبارتی مجلس خبرگان قانون اساسی وجود موقت و ناپایدار داشته، پس از تدوین قانون اساسی منقرض گردیده است و به همین دلیل عملا ممکن نیست تا در مورد ابهام بعضی از اصول قانون اساسی از قانون گذار اساسی استفسار شود. پس باید مرجع دیگری برای این منظور پیش بینی شود. در قانون اساسی بعضی کشورها، تفسیر قانون اساسی بر عهده ی (دیوان قانون اساسی) گذاشته شده است.[2] در برخی دیگر از کشورها این کار را بر عهده ی (دیوان عالی)[3] گذاشته اند.
در نظام جمهوری اسلامی ایران، تفسیر قانون اساسی بر عهده ی (شورای نگهبان)، به عنوان قوه ی مؤسس ناظر، گذاشته شده است که به نیابت و جانشینی از مجلس مؤسس قانون گذار، قانون اساسی را تفسیر خواهد کرد. اصل نود و هشتم قانون اساسی مقرر می دارد:
تفسیر قانون اساسی به عهده ی شورای نگهبان است...
با توجه به این که پاسداری از اصول قانون اساسی بر عهده ی شورای نگهبان قرار دارد[4] و او باید مراقبت نماید که قانون گذار عادی در مصوبات خود، اصول قانون اساسی را نقض ننماید، واگذاری وظیفه خطیر تفسیر قانون اساسی و پرده برداشتن از ابهامات احتمالی اصول آن، به شورای نگهبان معقول و منطقی به نظر می رسد. هم چنین نظر به ترکیب اعضای آن و شرایط پیش بینی شده، در مورد آنان[5] این نهاد برای تفسیر قانون اساسی اصلح به نظر می رسد.
از حیث تطبیقی و مقایسه ی نظام ما با نظام های دیگر نیز می توان مدعی شد که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران شیوه ی بهتری را در این خصوص برگزیده است، کما این که در بخش اول گذشت . زیرا دادگاه قانون اساسی در کشورهایی که وظیفه ی تفسیر قانون اساسی را بر عهده دارد، یک مرجع قضایی بوده و بخشی از قوه ی قضائیه ی آن کشور محسوب می گردد و حال آن که شورای نگهبان در نظام ما، یک نهاد مستقل بوده و خارج از تشکیلات قوای سه گانه کشور فعالیت می نماید.[6]
با توجه به این موضوع به تفسیری که شورای نگهبان از موضوع نظارت در اصل 99 نموده و آن را استصوابی دانسته است باز گردیم و اشکالاتی که به این تفسیر صورت گرفته است را بیان نماییم :
دکتر سید محمد هاشمی به عنوان یکی از منتقدین و مخالفین نظارت استصوابی در مورد تفسیر شورای نگهبان از اصل نود و نهم چنین می گوید:
اصل، فاقد هرگونه اجمالی است، حال آن که تفسیر به طور کلی مجمل است. اصل به طور کلی نیاز به تفسیر ندارد، در حالی که تفسیر خود شورا احتیاج به تفسیر دارد... با ملاحظه تفسیر شورای نگهبان از اصل نود و نهم قانون اساسی بلافاصله این سؤال ایجاد می شود که نظارت استصوابی چیست؟... پس اولین ایرادی که به تفسیر شورای نگهبان وارد است این است که قبل از این که تعریف کند، به صدور حکم پرداخته است.[7]
به نظر می رسد که واقع امر، خلاف سخن فوق است. نظارت در اصل نود و نهم مطلق و بدون قید است بنابراین مبهم است و معلوم نیست که منظور از آن، نظارت استصوابی است یا نظارت اطلاعی (استطلاعی). عده ای این نظارت را از نوع نظارت استصوابی می دانند و در مقابل عده ای دیگر آن را نظارت اطلاعی می دانند. تردید و شک در اصل نود و نه وجود دارد و تفسیر شورای نگهبان این ابهام و تردید را مرتفع ساخته و نظارت استصوابی را بر نظارت اطلاعی ترجیح داده است.
اگر نظارت در اصل نود و نه ابهامی نداشت، پس این همه بحث و مشاجره بر سر آن چه مفهومی دارد؟! آیا اختلاف نظر صاحب نظرات و نویسندگان در مدت چند سال گذشته نمی تواند بهترین شاهد بر وجود ابهام و نیاز به تفسیر باشد؟ علاوه بر این که نظر شخصی یک نفر نمی تواند ملاک وضوح و یا ابهام یک قانون باشد، بلکه آن چه که ملاک قانونی است، نظر مفسر رسمی است. اگر از مجموع بحث های جامعه، مفسر رسمی احساس کند که لازم است برای رفع تشاجر و تنازع، تفسیری صورت گیرد نظر او متبع و پذیرفته است.)[8]
دلیل دیگر در وجود ابهام در اصل نود و نهم قانون اساسی این است که در جریان انتخابات مجلس سوم در مورد نوع نظارت و محدوده آن منازعاتی مطرح شد. در نهایت رییس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات طی مکاتبه ای با شورای نگهبان خواستار تفسیر اصل نود و نهم شد. در ذیل متن استفساریه و بعد از آن پاسخ شورا آورده می شود:
نظر به این که امر انتخابات از امور مهم کشور است و امت اسلامی با رشد انقلابی در تمام دوره های اخذ رأی به نحو چشم گیری در انتخابات شرکت نموده اند و من بعد نیز باید به نحوی عمل شود که حضور آزادانه ی مردم هم چنان محفوظ بماند و این امر مستلزم نظارت شورای نگهبان است تا در تمام جهات بی طرفی کامل معمول گردد، در این خصوص در کیفیت اجرا و نظارت گاهی شائبه تداخل مطرح می گردد بنابراین استدعا دارد، نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نود و نهم اعلام فرمایید.[9]
نظر تفسیری شورای نگهبان:
نظارت مذکور در اصل نود و نهم قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.[10]
بر این اساس شورای نگهبان می تواند از طریق اعلام تخلف متولی یا نماینده به دادگاه، نظارت خود را کاملا عملی سازد چرا که ناظر استصوابی ناظری است که باید اعمالی متولی را تصویب کند.[11]
اما این پرسش مطرح است که چه قرائنی وجود دارد که نشان می دهد نظارت مذکور برای شورای نگهبان از نوع استصوابی است ؟ برای دانستن پاسخ این سوال لازم است به حقوق اساسی مراجعه نموده و منظور از نظارت مندرج در قانون اساسی را در یابیم :
با نگاه به قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به راحتی روشن می شود که در موارد متعددی، نظارت وجود دارد که به اختصار به چند مورد آن اشاره می کنیم:
1. ماده 110 (بند 3) در مورد یکی از وظایف مقام رهبری می گوید:
(نظارت بر حسن اجرای سیاست های کلی نظام.)
2. یکی از وظایف قوه ی قضاییه بر اساس اصل 156، نظارت بر حسن اجرای قوانین است:
(قوه ی قضائیه، قوه ای است مستقل که پشتیبان حقوق فردی و اجتماعی و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده دار وظایف زیرا است...
نظارت بر حسن اجرای قوانین ).
3. دیوان عالی کشور نیز دارای مسؤولیت نظارت است; اصل 161 قانون اساسی می گوید:
(دیوان عالی کشور به منظور نظارت بر اجرای صحیح قوانین در محاکم و ایجاد وحدت رویه ی قضایی و انجام مسؤولیت هایی که طبق قانون به آن، محول می شود، بر اساس ضوابطی که رییس قوه ی قضاییه تعیین می کند، تشکیل می گردد.
4. بر اساس اصل 134 قانون اساسی، رییس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد:
ریاست هیأت وزیران، با رییس جمهور است که بر کار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ ساختن تصمیم های وزیران و هیأت دولت می پردازد... .
5. شورای نگهبان نیز بر اساس اصل 99 دارای حق نظارت است:
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.
در مورد نظارت های پیش بینی شده در قانون اساسی، از آن جمله نظارت شورای نگهبان، اگر منصفانه نگاه کنیم، اکثر نظارت ها در قانون اساسی، استصوابی است، مثل نظارت رهبری ، هم چنین نظارت قوه ی قضاییه بر دادگاه ها و نظارت های دیگر.[12] نظارت رهبری، نظارت اطلاعی نیست، بلکه از نوع استصوابی است. به این معنا که در هر موردی که رهبری صلاح بداند، می تواند دخالت کند و از ادامه روند کار جلوگیری نماید. نیز نظارت رییس جمهور بر کار وزیران، صرف یک نظارت ساده یا نظارت اطلاعی نیست، بلکه می تواند به هر صورت که صلاح دانست امر و نهی نماید و از انجام برخی سیاست ها و تصمیمات در وزارت خانه ها جلوگیری کند. از این رو، در ذیل اصل 134 آمده که ریاست جمهوری در برابر مجلس به خاطر اعمال و اقدامات هیأت وزیران مسؤول است.
اکنون این پرسش مطرح است که کدام یک از نظارت های موجود در قانون اساسی استصوابی است و کدام یک اطلاعی؟ به نظر می رسد که اصل در نظارت، استصوابی بودن است. برای مثال، در اصل 99 قانون اساسی، هیچ گونه قیدی برای نظارت نیامده است. قهراً از عموم یا اطلاق نظارت، استظهار می شود که مراد قانون گذار، نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل، نیازمند دلیل و قرینه است که علی الفرض مفقود است.قانون گذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن برای بقا و حفظ نظام، وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است. البته این انگیزه و فلسفه، ایجاب می کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.
برخی در زمینه تشخیص نظارت استصوابی از اطلاعی معتقدند هر جا قانون، نحوه ی نظارت را بیان نکرده و مطلق گذاشته است، نظارت استصوابی است. به عبارت دیگر،هرگاه در نظارت، مرجع تقدیم گزارش ناظر ، معین شده باشد، نظارت اطلاعی خواهد بود وگرنه نظارت استصوابی است. بر اساس اصل 90 قانون اساسی، قوه ی مقننه حق رسیدگی به برخی شکایت ها را دارا است و در مواردی نتیجه تحقیقات خود را به اطلاع عموم مردم می رساند. در این حالت، نظارت قوه ی مقننه، نظارت اطلاعی خواهد بود. اصل نود در این باره چنین مقرر می دارد:
هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه ی مجریه با قوه ی قضاییه داشته باشد می تواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایت رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت به قوه ی مجریه و یا قوه ی قضاییه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام نماید و در موردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند.
آیت الله عمید زنجانی استاد برجسته فقه سیاسی و حقوق اساسی دانشگاه تهران می گوید:
اکثر نظارت ها در قانون اساسی، استصوابی است... نمی خواهیم بگوییم همه ی نظارت ها استصوابی است، اما آن جا که قانون نحوه نظارت را تعیین نکرده و مطلق گذاشته است، نظارت استصوابی است. در نظارت مجلس شورای اسلامی، چون قانون تعیین کرده که نتیجه تحقیق و تفحص باید از طریق تریبون مجلس به اطلاع عموم برسد نظارت را مطلق نگذاشته است، نتیجه می گیریم که قانون، مجلس را دارای نظارت استصوابی ندانسته و قوه ی قضاییه هم هیچ وظیفه ای در مورد نتایج حاصل از تحقیق و تفحص مجلس شورای اسلامی ندارد مگر این که خودش با شواهد و قراینی تشخیص دخالت بدهد. بنابر این هر جا که نظارت مطلق آمده و تعیین تکلیف نشده است، نظارت استصوابی است.[13]
پاورقی ها:
[1]. اصل هفتاد و سه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران می گوید: (شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان، در مقام تمییز حق، از قوانین می کنند، نیست.)
[2]. مانند قانون اساسی آلمان و قانون اساسی روسیه.
[3]. در ایالات متحده ی آمریکا، تنها مرجع تفسیر قانون اساسی دیوان عالی آن کشور است.
[4]. اصل نود و یک قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[5]. اصل نود و یک قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.
[6]. فرج الله هدایت نیا و محمد هادی کاویانی، بررسی فقهی حقوقی شورای نگهبان، ص 154 156.
[7]. روابط عمومی دفتر تحکیم وحدت، نظارت استصوابی، (تهران: افکار، 139)، ص 34 36 مقاله دکتر سید محمد هاشمی.
[8]. عباس نیکزاد، نظارت استصوابی، ص 18 19.
[9]. نشریه ی روزنامه ی رسمی کشور، مجموعه قوانین سال 1370، ص 52، به نقل از بررسی فقهی حقوقی شورای نگهبان، ص 183 184.
[10]. همان.
[11]. بررسی فقهی حقوقی شورای نگهبان، ص 164.
[12]. آیت الله عباسعلی عمید زنجانی، مجله ی ناظر امین، ش 12، ص 11.
[13]. مجله ی ناظر امین، ش 12 (بهمن 82)، ص 11.
